财政税收论文：我国地方政府的“土地财政”行为分析

 [ 内容 摘要]近年来我国面临的高房价和失地农民 问题 都与地方政府土地财政行为有关，本文着重 分析 地方政府土地财政形成的原因，并提出几点解决地方土地财政困扰的建议。

　　[关键词]土地财政；失地农民；地方政府

　　税制改革前，地方政府的财政收入来源主要是税收，随着税制改革的深化，税收在地方政府收入中的比重日趋下降。同时，我国 经济 的高速 发展 和中央政府事权的下放，地方政府的身上的担子越来越重，土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源，成为政府财政支出的保障，"土地财政"作为一种新型的政府运行模式在全国广泛开展。

　　一、我国地方"土地政策"的现状

　　最近一些年来，在很多地方流行一种"经营城市"的思路，其操作模式为，先由政府"做地"，推出一个概念，例如 科技 园、 工业 园，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地建设。经建设后，土地升值，带动周边地区土地价格上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成了"良性循环"。通过这种方式，政府实现了"不花一分钱，万丈高楼平地起"，这也成为不少地方城市领导津津乐道的"经营城市"之经验。

　　杭州近年来的很多大型建设项目就是通过这种方式，实现"以小博大"。例如京杭大运河综合保护工程，计划总投资超过200 亿元，但财政只投资5 亿元启动资金，其余的都将通过市场手段来筹资。杭州的运河指挥部就是一个融资机构。具体做法就是围绕运河申遗加大运河的保护和沿线文物遗迹的恢复，这些"做地"工作使得运河边的土地大大升值，政府拍卖这些土地后，就能筹措资金再投入保护工程，由此形成保护和开发的"良性循环"。

　　因为地方政府手中有了土地这块最大的资源，可以招商引资，可以造新园、建新城，可以采取招、拍、挂方式使其收益最大化。然而随之带来的问题随之而生。一方面是高房价，政府炒土地，使得开发商的成本急速上升，随后体现在商品房的价格上，最终转嫁给消费者。这也是自国家宏观调控以来，地方政府的形象仅次于开发商，也沦为千夫所指的境地的原因。另一方面是失地农民问题，随着政府征收土地日益增多，失地农民问题越来越严重。据《人民日报》披露：" 目前 ，全国失地农民总数估计在4000万左右，每年还要新增加200 万"，按照《全国土地利用规划纲要》2000 年到2030 年的30 年间占用耕地将超过5450 万亩。一般每征用1 亩地，就伴随着1.5 个农民失业，这就意味着我国失地农民群体将从目前约4 0 0 0 万剧增至2030 年的1.1 亿。专家保守估计，这其中有5000 万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。各地因征地矛盾而激发的群体事件时有发生，大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的"三无游民"，已然是突出的 社会 问题。一份来自国家信访局的资料显示，国家信访局2002年受理土地征用的4116件信件，大部分聚焦在失地失业问题上。农民失地根本原因，就是一些地区大力开发经济开发区、建工业园所致。根据国土资源部土地利用管理司副司长束克欣讲，现在全国各地，包括市县区村到处都在建工业园、开发区、致使全国目前累计开发工业园、开发区的面积已经达到了3 万多平方公里，而这正好相当于全国660 个城市、建制镇现有的建设用地面积的总和。

　　二、我国地方政府"土地财政"形成的原因

　　近几年来，中央对征地问题越来越来重视，2004年十月国务院发了28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，此后中央文件一个比一个厉害，条例一个比一个详尽，然而地方政府毫无退出之意，反而在中央政府严格控制下"顶风作案"。在现行体制下，地方政府的财权事权不对等是其走上"土地财政"道路的关键原因。

　　财权事权不对称体现在中央政府财权上收和事权下放两个面。在 中国 ，一个省级政府几乎管理着一个世界上中等规模国家的广阔领域，地方政府需要庞大的财政支持。地方政府不仅担负着地方社会的管理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利和社会经济发展等职能，同时它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。但在分税制改革后，中央政府的做法是财权上收，事权下移。一方面 ，中央政府把财政高度集中，在税收上降低了地方政府所能取得的比重，这一点在划分税收上表现得非常突出，营业税本来是一个税源相当大的税种，但是在分税制改革后，商业改征增值税，不再征收营业税，这就削去了地方的一大块收入。另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收，都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，例如，铁道、银行、保险公司的营业税归中央财政。而留给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。

　　自从分税制改革以来，中央财政收入从1992年的22.3％大幅度提高到2002 年的55.7% 因而使得地方政府的税收成为"鸡肋"。在事权方面，中央现在把更多的事权下放给地方，设置经常让地方以地方税权为代价来完成中央的某些政策。如中央制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、经济适用房等优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策、支持义务 教育 计划等，都主要涉及营业税、个人所得税、 企业 所得税等地方财力。这就造成了地方政府财政支出比重过大，财政自给率下降。以经济发达、税源充沛的浙江省为例，1993年，浙江的财政自给率是133.27％，1994 年以后这一比率大幅下降到60％左右，其它中西部地区的财政困难可想而知。

　　地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府就只有两个选择：一个是寻求中央的转移支付；另一个则是谋求向预算外发展。在中央对地方政府转移支付中，专款拨款所占比重比较大。一般性转移支付所占比重很小，补给地方政府财力不足的作用非常有限。地方政府财政预算外收入一般是由行政事业收费、政府性基金和土地出让金三大部分组成。近年来，随着中央政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。相比之下，土地出让所得的收入则变得越来越来重要，甚至发展到举足轻重的地位。

　　据国务院发展 研究 中心课题组调查，现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：30％－ 40% 左右的地用做基础设施、道路、学校等公共目的用地；30%-40% 左右做工业用地；另外大约还有30％用于商业和住宅用地，如果其中有一半要建经济适用房，那么只有15％才是真正的商业用地和房地产。也就是说。地方政府要供应的土地里面，85％是没有多少利益的，只有15％的地是可以挣钱的。换个说法。地方政府要想从土地上获得利益，就必须拿占总数15％的商业用地，赚大于另外85％的非营业性用地的成本才能有利润。正是在这样一种机制的刺激下，地方政府 自然 要拼命的炒高房地产，绞尽脑汁使占小部分的商业用地价值最大化成为自然的逻辑。