财政税收论文：我国财政分税制的缺陷日益显现

 摘要：我国分税制财政体制改革，使财政收入持续快速增长，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年提高。但由于制度安排指导思想定位的刚性，制度设计不可避免的缺陷，制度运行中的偏差和宪政约束力较差等 问题 ，势必滞缓了"基本公共服务均等化"目标的实现。本文着眼于加快完善我国公共财政体制，从实践方面查找问题的症结所在，探索实现财政均富的制度路径。

　　关键词：财政体制，财政均富，成因 分析

　　一、制度安排指导思想定位的刚性

　　分税制财政管理体制运行十几年来，中央财政虽然通过转移支付手段努力实现财政收入分配均等化，但由于制度安排指导思想定位的刚性，中央与落后地方在财政收入的初次分配关系上并没有发生根本变化，中央级收入仍占绝对比重，省以下尤其是县、乡财政收入规模很小，这既不利于调动地方自我 发展 的积极性，也不利于财政分配均等化目标的实现。

　　1.过于强调中央级收入占财政总收入的比重。分税制改革的指导思想是提高"两个比重"，增强中央财政的调整能力。基于这一思想，中央财政在制定分税制财政管理体制之初，将流转税的大部分，即消费税和75%的增值税确定为中央级收入。从实际情况看，中央财政通过分税制体制划分在形式上集中的收入，大部分通过税收返还又回到地方，集中的增量除用于中央级支出外，其余也通过转移支付、专项拨款等形式补助给各地，中央财政不过是过一下手而已。但是，正是由于这种形式的集中，使中央财政和中直部门的权力大大增强，加之很多专项拨款实行条条管理，遍布地方支出的方方面面，在很大程度上助长了地方"跑部钱进"等问题的发生。因此，就分税制财政体制来说，分税的形式无可厚非，关键是中央财政在调节财政均衡的手段上如何把握。在保证中央财力稳步增强的同时，既要有利于促进财政均等化目标的实现，还要有利于简化操作和财政资金的规范分配，避免部门和个人的权力过于集中，防止和杜绝腐败等问题发生。

　　2.税收返还政策实际继续照顾了富裕地区。分税制之初，为了确保中央级收入的稳定增长，国家确定了1：0.3系数返还的政策，即，以1993年地方上划中央"两税"为基数，超过部分中央财政按1：0.3系数给予增量返还，未完成上划基数的，相应扣减税收返还。这一政策，在分税制初期促进了中央级收入的稳定增长，保证了"两个比重"稳步提高。但是，由于1：0.3系数呈逐步缩小趋势，这一政策执行到现在，很多地方得到的中央增量返还已不到10%.也就是说，1994年地方上划中央"两税"增加1万元，中央财政返还地方0.3万元，而现在地方上划中央"两税"增加1万元，中央财政返还地方还不到0.1万元，严重挫伤了地方政府积极性。很多地方，尤其是基层，把主要工作精力都放在了地方税上。因此，国家应适时调整这一系数返还政策， 研究 对中西部地区实行1： 0.3"比例"返还，以调动落后地区自我发展的积极性。同时，中央对地方税收返还政策，基本上默认了起点上的不公平，财政收入增长快的东部沿海省份得到的财力继续增加，而中西部落后地区由于财政收入增长慢相应得到的财力没有较快增长，进一步拉开了中西部省份财力分配差距，暴露了财力分配机制的缺陷。

　　二、初始制度安排的内在缺陷

　　 中国 分税制改革中 目前 存在的一些问题，与行政体制改革滞后和 经济 体制改革不配套有直接关系。

　　1.行政体制改革滞后，削弱了分税制体制均富功效。财政体制改革以简约明晰的行政体制为前提。只有行政体制改革到位，才会有清晰的事权划分，才能建立合理的、规范的分税制财政体制。从西方国家分税制实践看，大多是三级政府，政府间事权和财权划分清晰明了，分税制财政体制运行通畅。而我国分税制改革，都是在五级政府的行政管理体制环境下实施的，而且中央一级就分去了财政收入的50%以上，省里多多少少再分一点后，市、县、乡三级政府基本上已无税可分，以至于在全国实行分税制多年后的今天，一些乡级财政仍然实行的是以往的包干体制。同时，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，动摇了基层政府行使职权的物质基础。在我国各级财政，一个非常普遍的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。主要表现为"上出政策，下出资金"，支出政策在上，资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接 影响 着下级支出规模和支出方向，影响着下级政府的预算平衡。根据财政分权基本要求，"一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡"。在既定的法制化的事权划分格局下，根据所承担的政府事权，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权力。

　　2.经济体制改革不完善，财政没有真正从一般竞争性领域中退出来。自十一届三中全会以来，我国经济体制进行改革已走过近30年的历程，由计划经济到有计划的商品经济，并最终走向了 社会 主义市场经济。人们已充分认识到，市场机制是不以人的意志为转移的"看不见的手"，资源配置主要由市场主宰，可以满足人民日益增长的物质和文化生活需要，而且效率要比政府高得多。但是，由于我国经济体制改革尚未最终完成，一些地方国有 企业 及国有控股企业仍然担负着发展地方经济、提供财政收入的重任，加之一些地方长官追求政绩、上项目的热情很高，使财政很难从一般竞争性领域完全退出来。一些地方对一般竞争性领域的财政投入基本上没有获得回报。因此，从构建公共财政体制角度，财政资金应主要投向重大公益性项目和对经济发展具有全局性和战略性的非经营性基础设施项目。对培育新的经济增长点和带动产业升级的重大高新技术和技术改造项目，政府应通过财政补助、贴息或政策引导等方式吸引社会资金，使企业成为投资和创新主体。总之，财政投资要从一般竞争性领域中逐渐退出，重点支持和引导农业特别是农业基础设施和农业产业化建设，水利、 交通 、能源等基础设施建设，环境保护、基础 教育 、公共卫生等关系国计民生的公益事业，同时引导产业结构调整和升级，促进信息化及高新技术产业加快发展。