财政税收论文：进一步落实再就业扶持政策的财税思考

 近几年来，广西认真贯彻落实中央关于促进就业和再就业的一系列重大决策和部署，采取有力措施大力开发就业岗位，狠抓各项政策落实，加大再就业资金投入力度，强化再就业管理与服务，全面推进就业和再就业工作，并取得了较好成效。实践证明，推动再就业政策的贯彻落实，对解决下岗失业人员再就业、促进广西壮族自治区 经济 发展 和社会 稳定发挥了重要作用。但应该看到，当前全区就业再就业总体形势仍然是劳动力供大于求，并且短期内难有根本性改变。随着国有 企业 改革的深化，失业人数还将会增加，就业与再就业形势依然严峻。如何采取有效措施落实再就业扶持政策是各级党委政府面临的一个重大课题。本文主要从财税政策方面进行探讨。

　　一、近几年来再就业扶持政策落实基本情况

　　《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》下发后，广西各级党委、政府高度重视，并釆取有效措施，及时贯彻落实中央有关税费减免、税收优惠、工商登记、场地安排、小额贷款、社保补贴、岗位补贴、主辅分离等促进下岗失业人员再就业扶持政策，有力地促进了下岗失业人员再就业。随着一系列再就业扶持政策的逐步贯彻落实，全区就业再就业工作进一步加强，维护了社会稳定，促进了经济发展。

　　（一）2003年至2005年上半年再就业资金安排使用情况。

　　从2003年至2005年上半年，广西共筹集下岗失业人员再就业资金113749万元，支出45714万元，其中：社会保险补贴支出4829万元，再就业培训补贴支出3396万元，职业介绍补贴支出778万元，公益性岗位补贴支出11781万元，劳动力市场建设支出15612万元，小额贷款担保基金4948万元，小额担保贷款贴息101万元，其他支出4269万元。

　　（二）2003年至2005年上半年下岗失业人员再就业税费减免情况。

　　1 减免税。2003年至2005年上半年，全区为促进下岗失业人员再就业累计减免各种税收5062万元，其中：累计减免个人所得税1163万元、企业所得税1986万元、营业税1605万元、城市维护建设税208万元、 教育 费附加100万元。

　　2 减免行政事业性收费。2003年至2005年上半年，全区为下岗失业人员再就业减免行政事业性收费1701万元。

　　（三）2003年至2005年上半年再就业扶持政策惠及人数。

　　1 实现再就业人数。到2004年底，全区持有再就业优惠证的下岗失业人员21.3万人中，13 .3万人实现了再就业，占持有再就业优惠证下岗失业人员的63%，其中：单位就业人员为3.9万人，从事个体经营的为3.6万人，其他以灵活方式就业的为5.8万人。

　　2 享受再就业优惠政策人数。2003年至2004年，全区享受社会保险补贴人数28394人；享受再就业培训人数85870人，其中68676人实现了再就业；享受职业介绍补贴人数70138人，其中60874人实现了再就业；享受公益性岗位补贴人数27086人；享受小额贷款担保人数854人，其中760人享受了小额担保贷款贴息待遇；国有大中型企业主辅分离安置了1889人；享受行政事业性收费减免人数27607人；享受税收减免人数20334人。

　　二、当前再就业扶持政策落实中的主要 问题 及其原因 分析

　　（一）税收优惠政策不够完善，扶持力度相对较弱。

　　1 享受税收优惠政策的企业覆盖面过窄。一是现有的优惠政策主要针对服务型和商贸企业，而对于就业稳定性较好的 工业 企业和建筑企业等均不能享受，政策覆盖面太窄。二是现有优惠政策仅对新办服务型企业实行免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税政策，而对商贸型和现有服务型企业优惠较少，导致这些企业招用下岗失业人员的积极性不高。

　　2 再就业扶持税收优惠政策实施效应不大。总体来看，与再就业优惠政策相比，西部大开发税收优惠政策无论在政策优惠程度，或是在办理手续和准入条件等方面都更为宽松，因此，现行的再就业优惠政策对企业招用下岗失业人员的吸引力不强。突出表现为主辅分离和辅业改制分流安置富余人员后可以免征三年所得税的政策效应不大，究其原因，主要有三个方面：一是一些企业改制后缺乏持续经营和盈利能力，能够真正享受这项政策的企业不多。由于广西壮族自治区经济基础薄弱，国有大中型企业不多， 能够通过企业改制享受到此项免税政策的企业更少， 目前 仅有柳州通用五菱一家企业享受此项优惠政策。二是由于许多企业已享受了西部地区优惠政策，不再要求享受此项政策。三是操作程序过于复杂。国有企业主辅分离、辅业改制涉及职工劳动关系的调整，还涉及到资产处置、债权债务处理等重要事项，操作程序比较复杂。

　　3 现行政策执行中容易引发新问题。一是对新办企业的特殊优惠政策容易引发一些企业将原企业关闭而重新进行工商登记，出现了老店新开现象。二是对是否属于新办企业在期限的认定上工商注册和税务登记部门之间规定不一致，使一些实际安置了大批失业人员的企业由于部门认定的不同而难以得到真正实惠。如南宁市"旭东家政服务有限公司"开办时安排下岗失业人员比例达70%，持有再就业优惠证的下岗失业人员就有70多人，得到劳动保障部门的大力支持，并专门开辟绿色通道为其尽快办理相关手续，该公司于2002年9月份提前完成登记注册，也享受到了工商部门给予的免交行政事业性收费的优惠，但税务部门却认定为现有服务型企业，享受不到税收减免政策。三是一些地方出现公益性岗位开发范围扩大化，将部分经营服务岗位作为公益性岗位开发，造成政府对用人单位招用公益性岗位数量难以有效界定和控制， 影响 了再就业税收优惠政策的实施。

　　4 新老税收扶持政策重复交叉。《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》下发前，国家对劳动就业服务企业、下岗职工从事社区居民服务业以及大中专毕业生等人员提供了税收扶持政策。该文件下发后，国家对国有企业下岗失业人员再就业的税收优惠政策在优惠对象、范围、标准、方式和期限等方面与原规定既存在差异，又有一定的重复交叉，导致政策执行时无可适从。

　　5 现行税收减免和管理方式不尽合理。一是按企业安置人员比例确定减免税比例的方式，不利于鼓励规模较大的企业安置下岗失业人员，也不利于鼓励企业安置更多的下岗失业人员，并且容易导致个别企业为争取税收优惠，而租借再就业优惠证以凑足比例、实际上下岗失业人员却未在企业就业的情况。二是目前政策对于吸纳下岗失业人员的企业与下岗失业人员从事个体经营者税收优惠不一致，而且对个体经营的规模、安置人数、减免税额等都没有总量限制，造成一些经营规模很大、按规定应登记为企业类型的纳税人却登记为个体工商户或将现有的企业变更为个体工商户，以享受全额减免4项税款的政策。三是在发放优惠证之前由下岗失业人员自主创业的服务型企业享受不到税收减免，待遇反差较大，导致一些老店新开、借证经营的现象。

　　6 政策缺乏延展性。目前各级政府和相关部门对再就业资金投入仍显不足，统筹考虑不够，一些微利企业3年政策期满后仍难以完全进入市场，企业应对市场竞争的能力不强，还需要后续政策的进一步扶持。此外，现行政策对于下岗失业人员跨省再就业时是否能享受到当地的再就业优惠政策未能明确，不利于鼓励下岗职工灵活选择再就业地点。

　　（二）小额担保贷款政策落实难度大，未能充分发挥其应有作用。

　　1 小额贷款担保政策操作性不强，直接影响到下岗失业人员小额担保贷款发放。一是没有明确地级市和县级政府应承担的相关职责。小额贷款担保政策没有要求县级政府建立担保机构，在当前强调财权与事权相统一、地级市政府又没有集中县级财力的情况下，要求地级市政府不但要承担县级政府筹集小额担保贷款基金的责任，而且一旦出现银行发放的小额担保贷款回收困难，还要承担小额担保贷款损失的无限偿还责任。这是不合理的，也不符合财权与事权相统一的原则。二是未建立风险分担机制。没有明确放款银行、经办机构、担保中心等相关单位的责任，财政却承担着小额担保贷款损失的全部偿还责任，权利与义务极不对等。三是贴息范围过小，贴息期过短。如农林畜牧养殖业是投入少、见效快的投资项目，被许多下岗失业人员看好，但按政策规定，农林畜牧养殖业却不属于贴息范围，令不少下岗失业人员望贷兴叹。而一些加工制造业企业效益好，但经营周期长，在过短的贴息期内企业难以偿还贷款，难以发挥贷款贴息预期作用。四是手续过于繁琐。申贷规定过细、流程繁琐，增加了申贷难度，也增加了工作量，使一些有申贷愿望的下岗失业人员望而却步，限制了贷款的发放。据测算，下岗失业人员拿到贷款需要盖20多个章，耗时最快者也需要1个半月的时间。另外，针对劳动密集型小企业申请小额担保贷款的具体操作性政策一直未出台，各地长期处于观望等待状况，没有主动开展这项工作。五是难以按市场化进行运作。小额担保贷款属政策性贷款，与商业银行的市场化运行方式存在诸多矛盾，不利于小额担保贷款的发放。

　　2 地方政府积极性不高。一是担心担保机构成为政府的常设机构，运转成本高，债务风险大。二是由于地方财政资金短缺，难以筹集到担保基金。三是担心资金难以回收，最后形成政府债务。

　　3 承办银行放贷积极性不高。一是目前各商业银行均实行贷款终身问责制，银行业务人员担心业绩受到影响，缺乏放贷的主动性。二是由于担保基金直接注入同级财政指定的商业银行，贷款担保基金自动提供相应担保的方式使银行不仅无利可图，而且还要承担偿还的风险，因此，发放贷款的积极性不高。三是小额担保贷款受理工作量大，成本高、盈利少，对银行的强制性手段不多，因此，银行放贷的紧迫感和责任感不强。四是放贷银行由于担心财政部驻各地专员办与劳动保障部门对微利项目的认定不相符，使银行所贷项目得不到贷款贴息，影响银行效益目标的完成，而不敢大胆放贷。

　　4 申贷门槛过高。一是各地都出台了下岗失业人员申请小额担保贷款的条件和要求，设置反担保门槛，但由于门槛过高，大批下岗失业人员因无法满足反担保条件而被拒之门外。二是发放一笔小额担保贷款要经多个部门反复审查，而各部门都有自己的规定和要求，办理手续过于繁琐，申贷成本较大，使下岗失业人员望而却步。

　　（三）社会保险补贴、行政事业性收费减免等优惠政策不完善，不利于下岗职工安置。

　　1 社会保险补贴政策不合理，不利于下岗职工真正享受优惠。

　　（1）社会保险补贴覆盖面窄。目前，社会保险补贴政策只适用于服务型、商贸型企业吸纳国有企业下岗失业人员和公益性岗位安置大龄困难群体，而大量以灵活就业形式实现就业的下岗失业人员的社会保障问题仍无法得到有效解决，享受不到社保补贴。再加上受社会保险扩面征缴推进的制约，部分服务型企业未按要求缴纳社会保险费或只为少数管理者缴纳社会保险费。政策规定企业招用下岗失业人员后如要求享受社保补贴，就必须全员参加社会保险，这样可能会暂时增加企业负担，占用企业资金，致使很多企业借故少缴或不缴社会保险费。因此，真正享受社会保险补贴政策的企业户数和下岗失业人员并不多。目前，大集体企业下岗失业人员要求享受扶持政策呼声也很高，希望能够把他们也纳入到政策扶持范围内。

　　（2）社会保险补贴种类不全。目前，社保经办机构已经逐步实行"五险"合一，一般都要求企业五个险种同时参保。而社会保险补贴只涉及养老保险和失业保险两个险种，其他险种未能参保，一些在公益性岗位就业的下岗失业人员因工伤而得不到医疗保障进行诉讼的案件时有发生。

　　（3）社保补贴手续繁琐。一是社会保险补贴申领程序规定要先缴后补，即企业必须先自掏"腰包"预支社会保险费，一个多月后才能得到社保补贴，占用了企业的流动资金。二是由于企业中人员流动性较大，需要提交的证明材料多，每次办理相关业务都要跑多个窗口和部门，增加了经办人员的工作量，降低了办事效率。

　　（4）社会保险补贴政策缺乏延展性。目前执行的政策导致一旦3年的社会保险补贴政策优惠期满，部分企业有可能由于政策优惠取消而不再续用这部分下岗失业人员，从而造成他们再次失业。另外，由于公益性岗位援助的对象多数是大龄下岗失业人员，如果他们三年期满后被解聘，因尚未达到退休年限而无法享受退休待遇，必将影响他们的基本生活，这些情况还需要后续政策的进一步扶持。

　　2 行政事业性收费减免优惠政策落实不到位。从基层反映的情况看，有些行政事业单位招收下岗职工当临时工使用，不与他们签订劳动合同，也不代缴社会保险费，被聘用的下岗职工工资待遇普遍较低。部分行政事业单位为了自身利益，采取拖延、搪塞等手段，没有按照文件要求完全落实行政事业性收费减免政策。一些具有社会管理职能的行政事业单位（如市场管理、卫生、防病检疫、环保等部门），通过改变收费名称来规避已明确的减免收费项目进行所谓的收费，或只给予企业或个人部分减免收费。

　　（四）就业服务补贴申领证明材料提供难，再就业服务补贴申领难。

　　1 由于全国尚未实行统一的就业登记制度，就业的流动性很大，特别是灵活就业，既难鉴定，又难追踪，加上目前相当部分企业特别是私营企业用工不规范，要求凭劳动合同书、上月工资花名册和社会保险费缴费单的复印件申请再就业服务补贴不够现实。

　　2 由于培训机构要等下岗失业人员结业并实现再就业后才能申领培训补贴，造成培训机构开展免费培训工作中已实际形成的培训成本，但却难以按时领到补贴，一些原本愿意承担培训任务的培训机构也丧失了对免费培训的兴趣，培训机构的积极性不高，免费培训的质量和数量都大幅下降，通过培训促进再就业的作用没有得到很好体现。

　　3 由于规定以劳动合同为申请补贴的唯一凭证，以及街道社区对困难群体的就业安置未纳入职业介绍补贴的范围等原因，导致职业介绍补贴支出很少。而提供了职业介绍的机构也由于很难提供再就业证明材料，在完成搜集用工信息、举行供需招聘会等大量工作后，却无法得到相应补贴。