财政税收论文：水权交易的财税政策研究

 日趋严重的水资源短缺和水危机，以及普遍存在的利用计划手段配置水资源，无偿或低偿供水、水价严重背离价值等水资源管理制度上的 问题 ，使得水权和水权交易逐渐成为一个国际性的前沿问题。在我国，第一笔水权交易于2000年11月在浙江的东阳和义乌两市间完成，水权交易已开始从 理论 走向实践，逐步开展水权交易已成为我国水利公共政策面临的一次重大选择。本文着重对水权交易及其相关的财税政策进行简要的 分析 。

　　一、水权交易的作用

　　从世界范围的经验看，开展水权交易是合理分配与高效利用稀缺水资源的一项重要战略举措，对于一个国家或地区的水资源优化配置具有十分重要的现实意义。

　　（一）水权交易可以缓解国民 经济 快速增长对水权巨大需求的压力

　　有学者以西北五省、区（陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）为例，分析了经济增长对水权的长期需求，经测算，2010年与2000年相比，当GDP从8039.89亿元增加到19082.78亿元，增长137%时，水权交易量则从26.04亿迅速增加到208.46亿，增长700%，这表明，随着GDP水平的不断提高，该地区对水权的需求量呈现迅速增长的趋势。（注：李周等：《化解西北水资源短缺的对策 研究 》，《 中国 农村 观察》，2003年第3期。）在这种情况下，就迫切要求将一定数量的水资源转出农业。为了避免由于无偿或低偿将农业用水转为城市和 工业 用水给农业和农村地区带来的损失，就有必要通过开展水权交易，运用市场机制来确立合理的水权交易价格，实现公平合理的水权从农业用途向城市和工业用途的转移。

　　（二）水权交易可以弥补水资源再分配的"政府失效"

　　由于水资源的重要性，许多国家都是依靠政府部门为其国家的公民提供供水服务。政府垄断了水供给和水权的分配与再分配，一方面造成了大量水资源的严重浪费，另一方面又形成了水资源严重短缺，水资源使用上余缺不能调剂，这表明在水资源再分配上出现了"政府失效"。因此，有必要通过水权交易来实现水权的转让，以优化水资源配置。

　　（三）水权交易可以增加水资源配置的 社会 福利

　　水权交易可以提供水资源使用的合理价格，为用水部门之间重新分配水资源提供有效的机制。由于放弃水权的一方得到了经济补偿，保证了水从低价值使用（如农业灌溉用水）向高价值使用（如城市和工业）的转让，提高了水的使用效益，并保证了城市和工业长期稳定的水资源供给。因此，水权交易改善了水资源分配的有效性，增加了水资源配置的社会福利。

　　（四）水权交易给政府和水资源环境保护者提供了表达意见的机会

　　政府可以通过买入水权来调控水权交易对水生态环境的 影响 。从事水资源保护的社会组织也可以购买水权，然后把水权控制在自己手中不再卖出，来达到降低取水量、维护水生态平衡的目的。

　　（五）水权交易有助于提高工程项目评价的 科学 性和调控高耗水 企业 合理的空间布局

　　水权交易使得工程项目可行性研究中的水资源评价变得简单易操作，只要根据项目所在地的水权交易价格来 计算 成本即可。此外，由于不同地区或流域的水权价格不同，对于水资源严重短缺的地区或流域，水权交易价格通常较高，高耗水的企业或项目会因此而大大增加成本，这实际上就用市场手段阻止了高耗水企业或项目的进入。

　　二、水权交易存在的问题

　　 目前 ，人们对于水权交易的主要顾虑是它可能对农业和国家粮食安全不利。从开展水权交易国家的实践来看，水权交易对农业确实产生了一些负面影响，如灌溉农田和农作物产量的下降，但是，水权交易同时也为这些国家的农业 发展 带来了水权转让收益，从已有的 文献 看，水权转让收益已可支撑其农业的发展。（注Chang  ，C.，& Griffin，R.C.（1992）。Water marketing as a reallocative institution in Texas.Water Resourccs Research，28（3），879-890.）在我国，灌溉农业占据着主导地位，70%的粮食产自需灌溉的土地。2001年，我国农业灌溉用水3485亿，占全国总用水量的62.6%.如果水权交易导致10%的农业灌溉用水（约348.5亿）转为城市和工业用水，而水权制度、政策改革和灌溉技术 应用 方面又没有重大突破，按照每生产1吨小麦需1000水计算，将可能需要进口小麦3485万吨，这相当于近20年全球每年2亿吨左右粮食贸易量的17.4%，从而可能引起国际市场粮价的剧烈波动，影响到国家粮食安全。但是，水权交易也为我们提供了通过需求管理来解决水资源短缺问题的新思路。一方面，通过需求管理可以有效降低城市和工业对水的需求。事实上，我国工业的节水潜力非常可观，如我国生产1吨钢需水23-56吨，美国、日本、德国所用水不到6吨，因此，通过需求管理，可以大幅度减少城市和工业对农业用水的挤占数量；另一方面，推广应用农业节水技术也可以减少农业用水，增加水权供给。例如，喷灌的节水效率远高于传统的大水漫灌和自流引灌，而目前我国90%的灌溉地还在使用后两种灌溉方式。现在，我国农业用水的有效利用系数平均为0.43，如果推行节水灌溉技术将它提高到0.55，每年即可节约12%（约418.2亿）的农业灌溉用水，完全可以弥补水权交易所可能导致的农业用水向城市和工业用水转移的数量。可见，通过需求管理，可以将水权交易对农业和国家粮食安全的影响降到最小甚至完全消除。

　　此外，水权交易本身也存在着一些问题：一是负外部性问题。主要是水权的使用和转让可能对第三方的水文条件和经济状况以及对水生态环境产生不利的影响。二是"市场失灵"问题。主要表现为水权交易不够活跃，这将会从水资源供给方面制约城市化进程和国民经济的快速增长。

　　三、水权交易的财税政策

　　实行相应的水权交易财税政策，一方面是为了鼓励和促进水权交易，另一方面是通过财税调控手段，消除水权交易的负面影响和存在的问题，最大限度发挥水权交易的作用。

　　（一）对农民采用农业节水技术提供财政支持

　　农业是我国的用水大户，农业节水的潜力巨大。农业节水尽管对农业本身具有积极的作用，如降低了成本，同时，农民投资节水技术还可获得所节约水量的转让收益，但更重要的是节约下来的水资源流向了城市和工业部门，支撑了国民经济的快速增长，而农民并不能得到节水所带来的全部收益。因此，农业节水技术对全社会具有巨大的正外部性，这正是公共财政政策所要支持的。因此，财政特别是中央财政应该加大对节水农业的投入力度，对农民投资节水农业技术进行直接到户的补贴。具体可以采取粮价补贴、实物补贴、申报补贴等方式，保证补贴透明和补贴到户，以逐步形成对农民有效的节水激励。