财政税收论文：财政投融资体制的创新研究

 一、财政投融资体制创新的必要性

        从宏观层面 分析 ,1 996年宏观 经济 "软着陆"以后 ,我国经济 发展 呈现需求疲软和通货紧缩迹象持续交互强化的态势 ,经济增长率持续走低。为遏制经济下滑 ,中央政府采取了积极的财政政策和货币政策。其中财政投资的力度尤其大 ,1998年8月 ,由财政部向国有商业银行增发1000亿元国债 ,同时相应增加 1000亿元银行贷款 ,定向用于农林水利、 交通 通信、城市基础设施、 农村 电网建设与改造、中央直属储备粮库和经济实用房六个方面的基础设施建设。据国家计委的统计数字显示 ,截至 1998年12月31日 ,拨付到基础项目的投资资金总额为2210.5亿元 ,其中 ,国债专项资金 627亿元 ,银行贷款 533.5亿元 ,地方配套资金1050亿元。国债专项资金与银行贷款和地方配套资金的比率为1∶2.53。 1 999年国家又增发 600亿元的国债资金 ,除用于基础设施建设外 ,采用财政贴息的办法 ,增加对重点 工业 、重点 企业 技术改造和产业升级的支持。由此可见 ,为扩大内需 ,启动经济 ,财政筹集大量资金不断注入经济运行中 ,这部分投资运行的结果有两种 :一是引发 社会 后续资金陆续进入经济运行中 ,经济步入良性循环 ;二是财政投资启动效率低 ,政府不得不继续注入财政资金 ,加大财政债务负担。针对我国经济运行现状 ,要形成第一种局面 ,必须创新财政投资体制 ,推动国民经济的良性运行。

        从微观层面分析 ,改革开放以来 ,我国企业所有制构成和规模构成发生了非常显著的变化 ,国有经济的产出份额越来越小 ,非国有经济逐渐成为经济增长的主体 ;中小企业发展迅速 ,在支撑经济增长和有效吸纳就业方面发挥着重要作用。但尽管如此 ,我国的投融资体制始终是以倾斜国有大中型企业的间接投融资为主 ,产生一系列矛盾。其主要表现有 :一是实现的经济增长和投资绩效不匹配。如全国 75%的工业产值、90%以上的就业、80%左右的经济增长来自非国有部门 ,但效率。如对近年来国家预算内投资进行分析 ,政府投资几乎涉及国民经济的各个行业 ,1995年涉及 92个大类中的 86个大类 ,1996年涉及 88个大类 ,1997年仍涉及 87个大类 ,其中约40%左右分布于竞争性、盈利性产业 ,甚至连餐饮业、娱乐服务业和 旅游 业等高竞争性行业也大量占有资金。国有企业的效益下滑严重 ,亏损严重 ,1998年比 1997年 ,全年工业企业利润下滑 17.0%,亏损企业多亏 21.9%,年末产成品库存增长5.5%,工业企业经济效益综合指数下降 4.2 %。三是银行呆坏帐增加。 80年代以来 ,在以财政为主转向以银行为主的投融资体制下 ,国有银行成为集中低成本资金支持产业发展的信用工具 ,政策性贷款占国有银行贷款总量的三分之一以上 ,并且 70%～ 80 %的贷款给了效益差的国有企业 ,国有银行也因此背负了沉重的不良资产。据官方估计 , 目前 国有商业银行不良贷款为贷款总额的 20 %～ 25%,其中已确定不能收回的呆帐为贷款总额的 6%～ 8%。针对以上 问题 ,为适应企业所有制结构和效益结构的变化 ,促进国有企业 (包括银行 )的改革和走出困境 ,财政投融资体制创新势在必行。

         二、财政投融资体制创新的实质

         在 现代 市场经济中 ,财政投融资在世界各国得到广泛的利用和发展 ,成为国家经济活动中不可缺少的投融资和调控手段。如日本 ,财政投融资始于明治时期 ,二战后 ,日本面临着两个突出问题 ,即如何尽快实现经济独立和解决大量失业问题。解决这两个问题需要大量资金 ,这仅仅依靠民间投资的力量 ,是难于满足的 ,特别是对于那些在经济发展中具有重要作用的基础设施建设的投资项目来说 ,由于投资周期长、风险大 ,当时还较分散弱小的私人资本无力顾及 ,而政府的财政预算能够用于投资的部分也很有限。为此 ,政府开始通过大藏省的资金运用部筹集部分资金用于投资 ,从而使财政投融资得以很快发展。从 1953年的 3228亿日元扩大到1993年的 36兆日元 ,财政投融资计划总额相当于中央财政一般 会计 预算总规模的 1 / 2 ,与一般会计预算中一般支出的规模接近。财政投融资的发展对日本的经济起到了积极的推动作用 :一是着眼长期经济发展 ,贯彻国家政策 ,调整产业政策 ,促进资源合理配置 ;二是通过大量认购国债和地方债券 ,有效弥补国家财政预算资金的不足 ;三是调整经济波动 ,促进经济稳定 ;四是通过对基础产业、公共设施等部门的贷款 ,成为民间资本的补充 ,通过扶持开发新产业和新工业基地建设 ,为民间 金融 资本投资开辟了新市场。

       借鉴日本的财政投融资经验 ,首先 ,我国财政投融资体制的创新 ,不是回归"大财政" ,而是在重视资本市场投融资的基础上 ,发挥财政投融资的独特作用 :(1 )发挥财政直接投融资的杠杆作用 ,即用财政对基础产业等的适度投资 ,引导社会资本投资。人们普遍认为 ,政府直接投资对私人资本投资具有"挤出效应" ,但这适应于竞争性领域。对于投资收益小、社会效益大的非竞争性领域 ,如果没有政府直接投资搞基础建设 ,如通路、通电和通水等 ,减低企业的创业投资成本 ,就不可能吸引社会资本投资 ,从这种意义上讲 ,政府对公共产品的直接投资 ,对社会投资具有"挤入效应"。 (2 )发挥财政投融资的先导作用。即要通过政府作出统一的财政计划和投资等手段 ,促进国家高 科技 的发展。如美国政府在二战中组织实施了研制原子弹的"曼哈顿计划" ,耗资 20多亿美元 ,动员了 12.5万多工作人员参加。 60年代的"阿波罗登月计划" ,政府投资达 300亿美元 ,40万人和近万家公司以及 120多家科研机构共同参与 研究 和开发。 80年代以后 ,美国的"星球大战计划"、欧洲共同体的"尤里卡计划" ,日本政府制定的"振兴科技发展计划"等 ,这些计划的开发和组织实施对国民经济的发展有着至关重要的 影响 ,又带动国家产业结构进行相应的调整和改造。一个国家的领先科技和先导产业 ,往往需要利用政府统一的 90 %的资产、70 %的贷款仍给了国有企业。二是国有企业投资布局广 ,缺乏财政计划和投资来领航 ,否则 ,分散的社会资本自身是无法实现科技创新、产业升级换代的 历史 任务的。 (3)发挥财政投融资促进产业优化的作用。产业的优化涉及三方面 内容 :一是产业合理化 ,中心是解决现有产业的重组和关联产业的协调问题 ;二是产业结构的高级化 ,中心是解决新兴产业或先导产业的发展和现有产业技术结构问题 ;三是产业组织合理化 ,中心是解决企业规模结构 ,特别是大中小企业之间的关系问题。在市场经济中 ,产业优化的主体应是企业自身 ,但一定要得到政府的扶持 ,政府要加大对国家鼓励发展产业的资金支持 ,如为高新技术企业提供财政贴息和贷款担保 ;适当降低高新技术企业的增值税税率 ,或实施消费型增值税 ;对高新技术企业的固定资产设备投资实施抵扣 ;有选择地使用加速折旧、投资抵免、税收优惠等 ,引导原有企业二次创业和产业升级等。

        其次 ,创新的财政投融资体制不同于计划体制下的投融资体制。这主要表现在三个方面 :

       一是财政投融资的功能定位上 ,创新的财政投融资的规模和范围被控制在不妨碍市场机制作为资源配置基础性手段的限度内 ,成为矫正和弥补"市场失灵"和市场低效率、促进经济社会健康发展的重要工具。

        二是财政投融资活动方式上 ,创新的财政投融资活动虽然也要借助于政府的威力 ,但要尽可能采用市场方式运作 ,如招投标、资信等级管理等。三是财政投融资资金来源上 ,创新的财政投融资资金来源要突破单一的财政预算安排 ,拓展多元化的以国家信用为担保的国内外债券、国内外贷款等。

        第三 ,创新的财政投融资活动不同于一般的财政支付活动。虽然创新的财政投融资活动也是从属于财政收支活动 ,但只有以资金支付为起点 ,以厂房建成、设备安装完毕、生产经营活动开始等资本新增 ,或者说是生产条件的具体形成为结束的过程 ,才算是财政投融资活动 ,否则 ,如果只有货币价值形态的支付活动 ,而没有形成社会生产条件 ,只能算是一般的财政的支付活动 ,而不是财政的投融资活动。

        第四 ,创新的财政投融资活动不同于一般的信用活动。虽然财政投融资是信用体系的组成部分 ,但它以政府信用筹集资金 ,在资金运用上体现出政策性和有偿性的高度统一。即财政通过发行各种公债和金融债券、国家预算安排等来源筹集到的资金 ,在投资上主要是贯彻实施政府特定的经济和社会发展政策 ,不以盈利为主要目的 ,但要求收回本金并收取一定的使用费用。

       三、财政投融资体制创新的内容

        1 .财政投融资制度创新。在计划经济体制下的"大财政" ,名义上的集权管理 ,已被实质上各地区、各部门所肢解 ,各部门、各地区在本部门、本地区的利益的驱动下 ,投资盲目扩张 ,并倒逼中央政府投资的扩张。在转轨时期 ,财政的不断"放权让利" ,不但削弱了财政对国民经济的投融资能力 ,也使财政和金融职能错位 ,国有银行成为"第二财政" ,国有银行和国有企业之间盲目投融资 ,不断积累着"投资取向与市场需求相悖---企业效益降低---银行呆坏帐增加"的过程。尤其是目前 ,在政府预算投入不足 ,专业银行转向盈利性投资的空缺中 ,更是没有哪一方能承担起统筹经济建设的重任。因此 ,财政投融资制度的创新 ,在于重建集权化的财政投融资体系 ,即严格按照公共需要和宏观政策意图 ,把每年的各项财政投融资来源 ,及资金使用规模、具体使用项目、各项资金使用的条件和使用收费等等 ,都象国家预算一样 ,明细编入计划 ,即财政投融资预算。这种预算与政府公共预算不同点在于 ,财政投融资预算编制计划后 ,只送国务院批准 ,呈人代会备案 ,人代会只对计划实施日常监督 ,而不审批 ,以保持投融资运作的灵活性。同时 ,财政投融资预算的实施 ,要通过资金委托---资金管理---资金运用三分离的投融资体系 ,明确委托---代理关系 ,确立人格化的投融资主体和监督主体 ,使资金的供、管、用之间产权清晰、责权明确 ,任何一环都不能无偿动用资金。