财政税收论文：中长期财政投资的方向和重点

财政投资政策是国家宏观 经济 政策的重要组成部分，是政府直接参与资源配置的手段，它作为 社会 投资资金的重要来源渠道之一，对全社会投资的总量和流向、对产业结构的优化和升级、对生产力布局的合理调整，都发挥着十分重要的宏观导向作用。现在正值制订"十五"规则之际，本文侧重就我国中长期财政投资的方向和重点提出一些初步看法。 
　　 
　　一、支持结构优化和升级是未来财政投资政策面临的重大使命 
　　当前 中国 经济处于一个极其重要的 发展 阶段， 工业 化 现代 化的任务十分繁重。工业化程度的高低，是衡量一个国家经济发展水平以及综合国力的一个重要标志。新中国成立以来，特别是改革开放以来，随着国民经济的不断发展，我国的工业化取得了辉煌的成就。但是，工业化在我国仍是一项尚未完成的任务。我们不能因为 目前 工业产品过剩，出现了"买方市场"，就认为我国的工业化过程已经完成。判断一个国家所处的阶段，要考虑的因素很多，但主要是人均收入水平以及工业在GDP中的比重、三次产业结构、城市化水平等。按照世界银行最新修订的标准，人均国民生产总值在7863125美元之间的国家属于中等收入国家，即工业化国家。1997年我国人均国民生产总值为860美元，1998年大约为915美元。从这单一的指标看我国似乎已进入中等收入国家的行列，但从就业结构、城市化水平等方面来看，我国还具有明显的低收入国家特征。现在我国非农产品的增加值大约占国内生产总值的80％左右，但是非农产业的从业人员仅占全社会从业人员的50％，城镇人口只占总人口的30％。上述情况表明，中国当前和未来的经济发展必须进一步推进工业化现代化进程。 
　　 
　　工业化的实质是结构调整，也就是从产业的低级形态不断向产业的高级形态演化。而加速中国产业结构升级，不仅是当前我国经济发展和结构调整中的一个最为紧迫的任务，而且也是整个社会主义初级阶段实现工业化发展战略目标面临的一项根本性任务。我国仍是一个经济相对落后的发展中国家，这一方面表现在生产力总体发展水平不高，另一方面表现在产业结构现状的落后。目前从总体上讲，三次产业的分布结构比较粗放和落后，各类产业的整体素质较低，技术落后，设备老化，产业趋同性、产品雷同性、功能单一性 问题 非常突出，产品结构与市场需求脱节程度越来越大，一般产品生产能力过剩，许多行业和产品的生产能力已大大超过市场容量，但高水平加工能力和新产品开发能力严重不足。这说明当前我国产业结构状况矛盾突出，远远不适应社会需求结构变化的趋势，不适应国民经济发展的要求，不适应当今世界技术进步的潮流。据有关 研究 ，21世纪将是一个经济、 科技 竞争更加激烈的 时代 ，而世纪之初的一二十年更为关键。这一时期是国际经济全球化趋势最明显的时期，也是中国经济与结构变动最为剧烈的时期，中国的产业发展将面临着国际国内市场十分严峻的挑战。在国际上，我国面对着世界科技革命日新月异的发展，国际竞争和综合国力较量日趋激烈，以及发达国家在经济、科技占据优势，对我们构成巨大压力的新形势，许多发达国家和一部分发展中国家，为了争夺市场，提高本国的竞争地位，正以推动本国传统产业向现代高新技术产业过渡为主攻目标，大力推进产业结构调整。在国内，中国已进入经济的持续快速增长阶段，出现了需求结构的新的剧烈变动，同时中国经济发展与世界经济发展的进一步融合，使国内外市场界限逐步消失，出现了经济市场化、国际化日益强化的新趋势。在上述国际国内未来发展的新态势下，中国经济发展要能够取得成功，唯一的出路在于：依靠 科学 进步，加速结构调整步伐，实现产业结构的优化和升级，提高经济整体素质，增强在国际国内的市场竞争能力。因此，对我国的产业结构进行优化和升级是关系今后国民经济发展全局的一个重大战略问题。 
　　 
　　现代经济发展表明，在经济结构调整的过程中，政府具有不可替代的作用。市场机制在经济外部性、垄断、扶植新产业、鼓励技术进步等情况下，存在失效的现象，为弥补市场机制在资源配置和结构调整方面的固有缺陷，政府以降低社会成本或增加社会效益为准则，依靠产业政策进行主动干预，而财政政策尤其是财政投资政策是政府实施产业政策、推动结构调整的主要手段。如果没有政府对经济的干预和调控，缺乏财政的有力配合和支持，实现产业结构的优化升级必然会严重受阻。因此今后的财政投资政策必须从国民经济的宏观全局着眼，把支持产业结构的优化升级当作自身的一项重大使命。 
　　 
　　二、对未来中长期财政投资方向和重点的若干考虑 
　　深入 分析 ，在今后一个时期产业结构优化和升级过程中，国家财政应把以下若干方面或产业作为投资的主要方向和重点： 
　　 
　　第一，继续支持社会公共基础设施建设 
　　基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供服务不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，特别是在工业化初期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动经济快速持续增长的主动力，尽管我国目前所面临的国际经济环境、科技进步等与发达国家工业化初期相比，已发生了巨大的变化，尽管我国的消费结构多样化比发达国家来得更快，但这只能加大我国产业结构合理化的难度和紧迫性，要求我国的国民经济既能够尽快建立起重化工业基础和社会基础，又能够满足消费多样化的要求，而不能跳过工业化初期阶段所必须完成的任务。由此可见，大力发展社会基础设施如铁路、公路网的建设，城市化及城市基础设施建设等，仍是我国经济发展的不可逾越的阶段。此外，基础不仅通过自身的发展来推动经济增长，往往还通过为其它产业提供直接或间接的服务，来进一步推动经济发展。据统计，我国城市自来水供应量的70％，煤气供应量的77％，液化石油气供应量的30％，电力供应的80％都是直接用于生产之中。另有一些基础设施部门虽然不直接参与到生产过程中去，但都是生产所依赖的外部支持条件和技术保障，如电信的发达、道路的通畅都是生产正常进行所必需的基本条件。因此，基础设施在国民经济中应处于优先和超前发展的地位。 
　　 
　　 90年代以来，基础设施一直是我国政府主动进行产业结构调整中重要加强的领域。特别是1998年和1999年，国家实行积极的财政政策，增发2100亿国债，主要投资用于基础设施领域，不仅促使社会城乡基础设施建设取得新的进展和成就，而且对于扩大内需，拉动经济增长起到了至关重要的作用。但必须看到，当前中国的基础设施整体水平依然不高，与国民发展和人民生活的要求还很不适应。农业基础脆弱的状况还远未根本改变， 农村 的水、电、路等基础设施的状况十分落后，严重制约了农村的生产发展和生活水平的提高；生态环境问题愈益突出。我国的森林覆盖率仅为14％，相当于世界平均水平的1／3。全国水土流失面积3．67亿公顷，占国土面积的38．2％，水土流失使我国每年平均损失耕地100万亩以上，并加剧了河流泥沙淤积；我国 交通 运输仍处于比较落后的状态，路网规模小，技术装备落后。在铁路密度、复线率、电气化率、行车速度和集装箱、冷藏箱等现代化运输手段方面，与国外相比有很大差距。目前我国铁路网密度分别是美国的1／3，日本的1／5和俄罗斯的1／3。我国的公路建设无论是数量方面，还是质量方面，都存在欠缺。按国土面积 计算 ，目前我国每平方公里国土拥有公路0．12公里，即使是东部沿海地区也只有0．3公里，这大大低于发达国家，与印度每平方公里拥有公路0．61公里相比，差距也很大。我国至今还没有一条贯穿南北或东西向的高等级公路，区域性高速公路建设刚刚起步，在121万公里总里程中，国道主干线仅10万公里，高速公路6000公里。上述情况表明，我国的基础设施仍是国民经济发展的薄弱环节，也仍应当成为下一步国家财政投资的一个重点。 
　　 
　　国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造较多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的不良性循环长期稳定发展。世界银行1994年《发展研究报告－为发展提供基础设施》深刻论述了基础设施与经济发展之间的关系，指出基础设施与经济产出是同步增长的－基础设施存量增长1％，GDP就会增长1％，各国都是如此。该报告甚至还认为，基础设施完备与否，有助于决定一国成功和另一国的失败，无论是在使生产多样化，扩大贸易，解决人口增长问题方面，还是减轻贫困（绝大多数穷人居住在农村地区，农业生产率和农村非农业就业增长与基础设施的提供密切相关）及改善环境条件方面，都具有显著作用。因此，借鉴国际经验，特别是考虑到中国当前内需不足、社会公共基础设施总体落后的现实情况，国家财政采取措施，加大基础设施的投资力度，无疑是一项符合国情的正确选择。 
　　 
　　第二，着力强化农业基础地位。 
　　我国是一个人口众多的国家，农业 自然 资源相对稀缺，人均耕地只有世界平均水平的1／3，人均水资源占有量只有世界平均水平的1／3，这一基本国情决定我国工业化、现代化必须同农业基础的稳固紧密地结合在一起，也客观上要求国家财政应高度重视农业投资。 
　　 
　　农业是国民经济的基础产业和弱质产业，在国家的宏观调控中只能加强，不能削弱，尤其在当前农业连年丰收、农产品供大于求的情况下，更需要注意防止忽视、放松农业的倾向。从以往的经验教训看，当农产品的供给充裕、粮食等主要农产品库存增多时，人们往往容易产生盲目乐观的情绪，轻率地认为农业已经过关，出现忽视农业的倾向。由此也往往导致丰收之后出现农业徘徊甚至滑坡，结果造成农产品供求关系再度紧张，便经济工作的全局陷入被动。农业一旦出现问题，往往需要好几年才能缓过劲来。这几年我国经济能够克服亚洲 金融 危机带来的困难，农业作出了重大贡献。没有这几年农业的稳定发展，农产品供给充足，我们经济生活中的困难就会更大。因此，在当前整个经济工作中需要解决的矛盾和问题较多情况下，农业尤其不能出问题，这是关系到整个经济发展全局的大事。还需指出的是，当前农产品供大于求的状况只是阶段性的、结构性的，还不能说农业已出现了大量剩余，现在我国人均占有粮食只有800斤，比世界平均水平低一半。而且从今后的趋势看，随着人口数量的不断增长，人口与资源的矛盾将会日益突出，农产品供求形势也将会趋紧。因此，农业问题从中国当前及长远看都具有特殊的重要性，必须切实强化对农业的支持和保护，将农业摆在国家宏观调控的重要位置。 
　　 
　　财政的农业投资政策是国家支持和保护农业的重要手段。近几年农业投资力度虽然有所增强，但由于 历史 上欠帐较多，农业投资长时期徘徊不前，甚至有所下降，由此导致目前农业基础地位不稳和农业发展后劲的问题并没有根本性改观。资料表明，80年代以来，国家财政基本建设投资中，用于农业的投资份额总体上是下降的，1980年为2．9％，1985年为1．6％，1990年为1．4％，1995年1．0％，1997年为1．5％，1998年为1．8％。这种比例与农业在我国国民经济中的地位和作用是极不相称的。由于政府对农业基础投入不足，一定程度上使我国水利设施严重失修，大江、大河、大湖得不到有效治理，农业抗灾能力下降，大面积洪涝干旱灾害频繁发生，水土流失状况严重，沙漠化趋势正在发展，农业生态环境恶化。这一情况表明，为了强化国家对农业的支持和保护，确保农业发展战略目标的实现，必须高度重视对财政支农投资政策作用，采取有效措施，强化国家财政对农业的资金投入。 
　　 
　　财政对农业投资的重点在于，支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其它农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。此外，从市场经济国家的经验及其中央与地方所处的地位看，不同政府级次的财政农业投资应该有所侧重。具体主要根据政府承担的农业生产建设与事业发展项目的受益范围大小、外部效果的有无，来划分各级财政农业投资范围，充分体现谁受益谁负责原则。就农业建设性、事业性投资权的划分看，大体应是：中央财政应主要承担关系国家经济发展全局、属于全国范围或跨地区、地方无力承担或不适宜由于地方承担的支出，如大江大河治理、大型生态农业保护工程、带有全局性、方向性的重点农业科技开发及大型粮棉基地建设等；省级财政掌握的投资，应主要包括全省性及跨地市水利工程建设，全省性农林水利事业发展项目，重大科技成果推广应用 等；市地县财政应在承担本地区域农业工程设施建设与养护的基础上，重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等。 
　　 
　　第二，对国民经济的支柱产业给予支持。 
　　支柱产业在不同的国家及不同的发展阶段，无疑具有不同的选择。据有关研究，发展中国家支柱产业形成具有三个要素，即技术关联、市场需求与国家发展目标。由此出发，中国政府将机械工业、 电子 工业、汽车工业、石油化学工业和建设业作为跨世纪的支柱产业，重点加以扶持。无疑也是未来国家财政投资政策需要给予关注和重视的一个重要投资领域。