财政税收论文：中国支付结算体系缺陷及改进构想

 提要发达 经济 体的经验表明，随着市场经济的不断 发展 完善和一国融入全球经济的程度加深，支付结算体系的重要作用日益显现。十国集团支付结算体系委员会（CPSS）在去年发布的《中央银行对支付结算体系的监管》报告中指出：中央银行要始终对支付结算体系的安全和效率予以最密切的关注。因为中央银行的主要职能之一是维护公众对货币的信心，而这种信心极其依赖于经济机构通过支付结算体系顺畅而安全地转移货币和支付工具。支付体系必须是强健的和可靠的，即使依托其运行的 金融 市场发生危机时，支付系统本身绝不应当成为这种危机的根源。可见，一个完善的支付结算体系不仅是高效率的，而且应当是安全可靠的。

　　支付结算体系是实现货币债权转移的制度安排和技术安排的有机组合。在 现代 市场经济中，一个完整的支付过程主要由交易、清算和结算三个环节构成。支付结算体系主要包括支付工具、支付系统、支付服务组织和相关的法规制度等。支付工具也是传达收付款人支付指令、实现债权债务清偿和货币资金转移的载体；支付系统支撑各种支付工具 应用 ，提供资金清算与资金最终转移通道；支付服务组织向客户提供支付账户、支付工具和支付清算、结算服务，如中央银行、金融机构和专门的支付清算组织等。支付结算法规制度是规范支付结算行为，保证支付结算市场有效性的 法律 基础设施。维护支付结算体系的安全、高效和稳健是中央银行公共管理政策的基本目标之一。

　　一、 中国 支付结算体系的缺陷

　　经过二十多年的改革探索，中国支付清算体系的发展取得了巨大成就。建立了以汇票、本票、支票和信用卡为主体的支付结算制度，发展了信用支付工具，并随着现代 科技 的发展推动网上支付等支付工具的 电子 化；不断改进了支付清算系统，组织规范了各地同城票据交换系统、各商业银行的行内资金汇划系统，建立了中国现代化支付系统（CNAPS），大额支付系统（HVPS）已经完成在全国的建设和推广工作，小额批量支付系统（HEPS）将在2006年完成在全国的建设和推广工作。这些系统覆盖所有支付工具的应用，提供了 社会 资金快速运行的重要渠道。

　　但是，中国的支付清算系统仍存在系统相对独立分散、功能分割等明显缺陷。具体表现在：

　　（一）账户管理分割。各商业银行分行都在当地人民银行分行开设储备金账户。这种高度分散的账户管理方式分割了国家银行体制，使得银行监管变得困难，也不利于商业银行有效管理行内的资金。

　　（二）支付清算系统分割。首先，商业银行分支机构在中央银行分支机构开设独立账户，分别代表一个独立的支付业务处理单位，导致跨行清算系统其实成为商业银行跨分行的系统，而四大国有商业银行之间的"联行"自成体系，股份制商业银行、城市商业银行以及信用社则没有独立的"联行"系统，结算渠道经常梗阻，汇兑系统要借助四大国有商业银行的跑道，不利于支付清算体系的完善和优化，也不利于监督管理。另一方面，随着商业银行行内结算系统日益完善，各行越来越重视各自的商业利益，对行内支付结算系统的投入力度很大，而中央银行对各商业银行电子汇兑系统的 影响 十分有限，加剧了中国支付结算体系分割的局面。另外，中国的支付清算体系与国际支付清算系统（SWIFT）尚未连接，这使得中国支付清算体系还未成为世界支付清算体系的组成部分。其次，中国证券登记结算公司的登记结算服务仍分散在深、沪两个不同的业务平台上运作，资源不能共享，系统设置重复，账户不能通用；资金代理结算银行与券商分别在两市开户，分散调拨资金，增加了运作环节，降低资金使用效率，影响市场的整体效率。而专门负责银行间债券登记结算的中央国债登记结算公司也与前者不属同一结算系统，形成两个分割的登记结算系统，造成债券市场分割的格局，加大了市场的运行成本。

　　支付结算系统间的这种不相融、不相连的特点还加大了金融衍生产品创新的难度，不利于股票指数期货、债券期货、外汇期货、期权等金融衍生品种的发育，也不利于金融市场的全面发展。

　　（三）支付清算的监管体系分割。制订支付清算法规制度，维护支付清算系统的正常运行是中央银行的一项传统职责。中国银行业监督管理委员会的成立使得中央银行监督管理下的银行支付清算系统、证券登记结算系统中原本错综复杂的各种矛盾更加突出。新的《中国人民银行法》规定，中央银行负有"维护支付、清算系统的正常运行"、"会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则"、"对执行有关清算管理规定的行为进行检查监督"等职责。因此，就支付结算管理职能分工来看，银监会主要负责对支付结算业务的日常管理和具体违法行为的处罚，有关结算纠纷的受理和处置由银监会进行，并且由银监会负责对银行卡业务和资金交易的监管。人民银行负责支付结算规则的制定、支付结算市场准入；而且它作为清算系统的组织者，只为金融机构提供支付清算服务和对金融机构之间的资金清算行为进行监管，不再负责支付结算日常行为的监管，不再履行以往的支付结算现场检查和涉及支付结算违规行为的行政处罚职权。这样，就割裂了支付结算体系的内在联系，加大了支付体系的系统性风险，并增加了协调成本，削弱了支付体系的监管效率。

　　国际清算银行（BIS）的最新 研究 指出，为保持金融体系的安全和效率，一个国家的大额支付系统与证券结算系统应协调发展。其重要原因在于，大额支付系统与证券系统存在相互依存的关系。具体来说，证券系统中的资金结算借助于大额支付系统，可有效实现DVP，以防范支付风险。

　　二、支付结算体系的改进构想

　　综合各国经验，中央银行在国家支付系统中的作用应该包括：

　　1、制定支付系统政策，监督管理清算机构以及在支付系统中起关键作用的商业银行；

　　2、运作支付系统，并为金融机构提供账户间的结算；

　　3、操作大额转账体系；

　　4、监督支付系统的运行，并制定公共政策，指导中央银行以外的支付系统的运行。在政策方面，还包括规划并运行中国现代化支付系统（CNAPS）的总体结构、制定必要的法律、法规和技术标准，特别是跟支付系统风险管理和保障系统安全相关的政策。在运行方面，中央银行应继续运行现有的2500家同城清算所和中国现代化支付系统，并应该拥有和运行大额跨行资金转账系统。在电子批量支付系统和银行卡联机零售支付系统方面，则应该起组织和协调各商业银行的作用。中央银行对小额支付系统的影响可以通过制定政策间接地实现，而不应过多地直接参与系统的运行。对支付系统的监督可以通过监督清算机构以及清算机构的参与者来进行。