财政税收论文：论国家外债法律制度及完善

 一 国家外债 发展 现状

　　国家外债就是政府外债，是一国政府或政府授权的部门、单位在国外举借并承担具有契约性偿还义务的全部外债，一般由政府借款和在国外发行外币债券两部分组成。[1] 按《外债管理暂行办法》，外债按照债务类型划分为：外国政府贷款、国际 金融 组织贷款和国际商业贷款[2] 。我国政府对外借债又分为统借同还外债和统借自还外债。到２０００年止，我国外债数额为２１３１．４９亿元，还本付息额为１２２２．１７亿元。[3] 据悉， 中国 外债余额和新借入外债均有较大幅度的增长，特别是短期外债占比升高，国家外汇局表示， 目前 ，中国外汇储备资源充足，国际清偿能力很强，短期外债占比较高不会对中国外债安全构成根本 影响 ，中国外债总体上仍处于安全线以内。

　　我国现行外债管理体制是在多借外债、方便借债、加速发展本国 经济 的指导思想下建立起来的。外债管理体制以1998年为界，我国政府外债的管理体制可分为两个阶段：第一阶段为分口管理阶段，即由财政部、人民银行、外经贸部、农业部按项目分别管理。而1998年机构改革后，政府外债由财政部进行统一管理，统一对外谈判、签约、转贷和对外偿还。

　　二 我国外债制度存在的 问题

　　改革开放以来，我国借用外债的规模迅速扩大，为我国经济的发展提供了有益的境外资源，但我国在外债管理上仍存在着一定的问题。目前存在的主要问题是管理体制过于分散，导致外债规模和结构管理的失控。我国外债管理体制改革的核心是统一政府外债管理，建立集中的外债管理体制。

　　具体来说，首先，地方政府外债管理方式有待改进。自2003年颁布《外债管理暂行办法》以来，目前，地方政府的外债现在正处于从借款到还款的转折点，全国基本上面临偿债高峰。例如2001年，安徽共审计外资项目22个，涉及资金总金额118亿元，查处违纪违规资金9.74亿元。这些项目中大多为政府外债贷款。"重引进、轻管理、重数量、轻质量"和"见资金就用"等现象为日后的管理和还款埋下了不小的风险。由竞争性领域转向基础设施和公益项目，这场上世纪九十年代中后期地方外债结构的调整，已经显出正确性。不过存在的问题是：项目单位无力偿还时，什么机制能最大限度地降低地方财政风险？

　　地方财政的风险来源于地方或然债务，即未来某个不确定事件的发生，将 社会 经济生活中的风险直接转化为财政风险而形成的负债。目前，地方政府担保风险(包括担保的外债)、地方金融机构呆坏账、社会保障资金缺口、国有粮食 企业 亏损挂帐等是或然债务的主要 内容 。由于分税制不完善，地方财政收入的稳定增长机制没有真正建立起来，财政收入质量不高，加之公共财政支出体系没有完全建立，地方财政抗风险能力还比较弱。外债的不良管理和利用所导致的对地方财政风险的增加，对于地方政府而言是一个重要的挑战。

　　其次，在借用外债过程中，如何完善外债诚信制度是一个值得高度重视的问题。当前存在的突出问题就是借用外债务诚信不足，表现在借用资金时什么条件都答应，什么条件都具备；到了还款时，各种各样的问题就出来了，最突出的问题是资金偿还不及时。于是，在对地方政府财政采取扣款的形式时，就严重影响了财政收支平衡。