财政税收论文：完善地方财政体制缓解基层财力困境

 随着 农村 税费改革的不断推进和深化，取消农业税，统一城乡税制，已是大势所趋。温家宝总理在今年的政府工作报告中指出：要继续推进农村税费改革。除烟叶外，取消农业特产税，从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。然而，农村税费改革在减轻农民负担的同时，必然导致基层县乡财力的减少，特别是作为其主要财政收入的农业税的取消，将进一步加大基层财政的困难。笔者认为现行财政体制不完善是造成基层财力困境的重要原因，要成功推进农村税费改革，从根本上减轻农民负担，保证基层政权顺利运转，必须加快地方财政体制建设，缓解县乡财力困境。

　　一、现行财政体制不完善是造成基层财力困境的根源

　　1994年分税制以来，中央与各省间的财政体制日趋完善，财力分配上的矛盾逐步转移到省以下地方各级政府，尤其是县乡财政运行困难和财力困境逐步显现出来，这既是造成农民负担加重的重要原因，又是农村税费改革面临的最大难题。造成基层财力困境的财政体制原因主要有以下几点：

　　（一）基层财政事权过大，财权过小，事权与财权不相适应，是导致基层财政陷入困境的根本原因。

　　 我国现行的分税制首先划分了中央与地方的收入，但在各级政府之间的事权划分上，管理体制仍然比较混乱，上级政府凭借体制制定权下放事权，但往往不予财力保证，造成下级政府尤其是基层县乡政府承担事权过重，财权与事权不对称，往往有事权而无财权，财政运行困难，从而不得不向农民和乡镇 企业 伸手，成为农民负担加重的重要因素。比如：基础 教育 、公共卫生等具有很大外部性的政府事权，过渡沉淀在基层政府，尤其是集中在农村地区的县乡政府。一方面城乡间享受基础教育、公共卫生等公共服务上有很大差异，另一方面也加重了农村基层财政的支出负担，事权责任超过财力可能。

　　因此，只要财权与事权不统一，做不到有多少钱、办多少事、养多少人，基层财政运行困难的局面无法改变，再加上与分税制相联系的财政收入的多种预算渠道，他们还是会寻求通过拓展制度外财政收入来"养人"和"建设"，农民负担就难免会"按下了葫芦浮起了瓢"，无法根治。

　　 （二）地方各级政府缺乏主体税种，按行政隶属关系划分收入，导致财力分配上层层"抓大集中"，基层财政获取财力进一步减少。

　　一方面，在我国税制结构中，适合于作为中央税的税众多，适合于作为地方税的税种少，地方税体系建设严重滞后。各级财政都没有形成各有特色的主体税种。从省级政府到地市财政，再到县级财政，税种构成都极其相似，营业税、增值税、企业所得税等主要税种对本级财政的重要性排序也完全相同。各级财政共同分享相同的、有限的几类税源，增收潜力有限，不利于各级政府根据地方税源特性，形成各自不同的财力基础。

　　另一方面，上级财政在共享税的收入分配上"抓大集中"，导致基层财力进一步减少。各级政府凭借财政体制制定权，在主要税种分配上有的按行政隶属关系分税，有的按行业分税，层层抓大，将大税种、大税源抓到手中，到了基层财政几乎无税可分，税种杂而收入规模小，造成基层财政收入来源不稳定。以农业税为主体税种的乡镇财政，无疑是财力最为薄弱的一级政府。而农业税取消后，如果不采取相应的改革措施，县乡财政无法正常运行，政权

　　 （三）财政转移支付资金不到位，不能从根本上解决县乡财政困难。

　　从 理论 上说，转移支付主要目标是公共 社会 服务的均等化。而我国的转移支付资金主要用来保证政府机构的维持性支出和正常的机构运转，还没有财力顾及到保证一些具体的社会公共服务，如教育、公共卫生等。而且我国转移支付资金以税收返还、专项补助为主，其本身不具有促使地区间财力差异缩小的功效，导致转移支付制度的财力均等化程度不够。此外，尽管转移支付在一定程度上缓解了县乡财政困境，许多县利用省转移支付增加了普及九年义务教育等公共服务的投入，但各省级财政的转移支付补助一般只能弥补县乡财政收支缺口的50%左右，相对于县乡财政困难来看，这些转移支付资金显然无法从根本上解决基层财政困难。

　　 通过上述 分析 我们可以看出，不调整财政体制，不调整县乡承担的过多的事权，就无法解决基层财政面临的财力困境 问题 。不解决基层财政的财力困境，农村税费改革也只能是"一时"减轻农民负担，不可能真正减在"长远"，农民负担也不可能真正做到不反弹。在进一步深化农村税费改革的过程中，必须推进基层财政体制改革，解决县乡财政的困境，才能顺利实现五年内取消农业税，统一城乡税制的目标。