财政税收论文：地方举债权与财政联邦制的思考

 【摘要】本文从地方政府的负债恶化和预算法修改的呼声入手，通过评析地方政府的各种因应对策，试图在财政联邦制的框架内，以地方政府的举债权和规范市政收益债券为切入点， 分析 中央政府与地方政府的财政权力的合理和制度性划分，并力求寻找一个契合 中国 目前 国情的财政分权模式。 

【关键词】地方举债权；财政联邦制；财政法治 
随着财政法治的重要性日益凸显，地方政府财权体系的构建和完善成为财政民主进程中的重要环节，尤其是在财权与公共服务能力相适应的要求下，地方政府如何享有完整的财政收入权，学者和实务部门则从下放税收立法权的思考不断延伸，地方举债权的可行性成为关注热点。

　　一、 问题 的提出

　　我国1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第28条明确规定：除 法律 和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这一规定原则禁止了地方政府发行债券的权力，但该条的但书规定实际上又为地方政府债券的发行开了个口子，留下了后路。法律规定如是，但我们更应关注财政运行中的真实情况。

　　首先，从地方政府本级财政收支状况来看。1994年分税制改革以来，我国明确实行中央和地方分税制。 但法律中并没有明确的划分与授权，因此不可避免争议的发生只能通过 政治手段解决，分税制的不彻底反映了中央与地方之间的利益妥协。 在这种非制度化的分税制下，地方政府在财政上对中央政府的依赖较分税制之前更为加大，原因之一是税收立法权的集中、地方扩大税源的法定权力基本缩减为零，比如说明显限制了地方政府在税收立法方面的自主权，明令禁止地方与 企业 订立税收承包合同 ，用透明的税收体系代替谈判方式，减少地方财政自主权，使财政制度更加趋向中央集权化。另一方面原因则是地方财源限缩，原本归属地方或享有高比例分成的税种，比例分成逐步向中央倾斜，而自筹资金的空间又为法律所限制。可以说，地方政府的财政收入权受到法律上更为严格的监管与控制。

　　但从支出上看，地方政府依然承担了众多的地方管理事务，而且很多支出是来源于中央的命令。如市政建设、医疗、 教育 等经费来源依然是地方政府，中央政府仅就个别全国性重点工程等予以投入。

　　根据有关统计显示，1994年分税制实施之后，中央政府的财政权大幅度提高，地方财政权大幅度下降，但中央政府与地方的事权划分幅度较小。[1] 1994-2004年期间中央财政收入平均为52.4%，地方财政收入平均为47.6%；中央财政支出平均为29.9%，地方财政支出平均为70.1%。[2]由于这样的收支对比，地方财政入不敷出，尤其是贫穷落后地区对中央财政性转移支付的依赖性日增（见表一）。

　　表一：地方政府对中央财政转移的依赖（1990-2000）[3]

　　 1990 1993 1996 2000

　　地方政府支出份额 67.4 71.7 50.6 65.3

　　盈余或赤字 （1.2） 6.2 （22.3） （17.5）

　　来自转移支付资金的政府支出份额 2.0 0.0 44.0 37.0

　　其次，从地方政府拓展财源的渠道来看，完全依赖中央的转移支付是不现实的，从表一就可以看出来自转移支付的中央政府支出份额并不足以因应地方的赤字，而在《预算法》明文规定地方各级政府不列赤字的规定下 ，地方政府只能通过预算外活动筹集资金进而完成部分市政支出项目，以达到支出和收入的预算平衡。主要的手段有：一是批地引资，地方政府利用土地资源，通过无偿或者低廉的土地出让金，吸引土地开发商和建设商来进行各种旧城改造和城市基础设施建设；二是通过国有或国有控股企业的产权重组等获得部分资金；三是向商业银行贷款；四是引进外资；五是发行"准市政债券"，由那些和地方政府有着密切关系的企业发行，所募集资金用于城市或地方基础设施建设等用途的债券。

　　再次，通过逐条分析上述地方政府的若干融资渠道，我们可以发现，事实上这些渠道都是在包括 金融 在内的 社会 融资渠道不畅的旧体制下的产物，随着商业银行体制改革、国有企业体制改革、证券市场的规范性建设和入世后内外资企业一体待遇的逐步实现，地方政府在融资手段上已经越来越力不从心了。

　　从批地引资来看，若干市政项目虽然带动了城市化的进程，但这些项目往往是由银行提供房屋信贷资金和按揭贷款，近几年信贷资金的急剧增加与此不无关系；同时仓促的批地融资，政府的短视行为随之带来的是耕地面积锐减、土地价格上涨过快、房地产开发及价格出现过热。

　　从地方国有企业实施股份制改造的过程来看，随着金融体制的改革，股票市场趋于完善，地方政府通过资本市场融资的渠道已不如从前通畅了。国有企业产权转让或向管理层转让等，已有了越来越严格而统一的规范，地方政府的制度外空间也越来越有限。

　　从商业银行的体制改革来看，过去国有商业银行分行存在着地域性特征，地方政府拥有动员地方存储以及控制国有独资银行分支机构领导一定程度的考核权力，通常情况下国有独资银行分支机构也有迎合地方政府偏好的倾向。因此，这些银行往往成为地方政府重要的金融资源，地方政府经常通过行政指令或其他担保方式向银行融资，这些通过政府担保，并从商业银行获得的贷款又往往形成了呆坏帐。随着银行体系垂直化的管理体制改革的实现，银行的内控体系也不断完善，地方政府对国有商业银行的 影响 力越来越小，对银行的资金运作已经不能再强加干预。

　　通过上述分析，目前我国对于财政分权下的政府融资渠道的选择，地方政府的多元化融资没有相应的法律规范，职责不清，缺乏行之有效的监管措施，融资总量难以控制，结构不合理，不仅容易产生腐败现象，而且可能产生财政风险，即无论从政治上的风险还是 经济 上的风险来看，都存在着较大的压力。

　　那问题的根源是什么？有学者提出，通过《预算法》的但书条款，对《预算法》进行修改，明确地方政府的举债权，将地方债券纳入国债体系，通过程序设置加以规范，以解决地方政府的财政负担和目前地方政府的隐性债务。但这是否可以治本，则必须考察目前我国地方政府债务负担的现实。

　　二、地方政府债务负担和举债权的相关实践问题

　　要思考地方政府债务负担的解决，我们必须要考察地方政府究竟在何种程度上负债，以及负债支出的方向是否属于合理正常的公共服务履行的必要，只有答案是肯定的，才有思考举债权制度设计的前提条件。

　　（一）地方政府债务的现实负担情况

　　受不列赤字的约束，我国政府往往将本应在预算内进行的大量补偿性财政活动转移到预算外，以隐性担保这种"准财政活动"部分地替代政府预算内的财政活动，从而缓解了政府当前的财政压力，改善了政府的收支平衡表，表现出了较低的赤字水平和显性负债水平。由于地方政府在财政权方面的有限性，拓展预算外资金项目的现象更为严重，从1994-2003的财政统计就可以看出，地方政府的预算外收入几乎占了全国统计数据的90%左右[4]，从一定意义上讲，这种非规范性的收入是得到了中央的默认，实际上为地方政府通过其他渠道自筹资金开了制度上的缺口。但即便存在着融资的渠道，地方政府的债务负担依然十分严峻。地方政府负债非常普遍，既有直接负债，也有或有负债，如向银行借款、各种拖欠、损失挂帐、政府担保、以政府辖属公司名义筹集资金、通过地方金融机构来提供政策性贷款、下级政府的财政负债等。[5]地方政府的各种负债，尤其是或有负债不仅使得中央政府对地方政府的债务状况无法掌握,就连地方政府自身也难以弄清其负债规模。

　　据国务院 发展 研究 中心调查报告显示[6]，在全国大范围地区，县乡财政已经严重入不敷出，面临着严峻的公共财政风险，严重影响了基层政权运转和 农村 政治社会稳定，直接加重了农民负担；许多县乡已经不是传统意义上的"吃饭财政"，而是恶化为一种更为艰难的"讨饭财政"。

　　另据国务院发展研究中心统计[7]，整个地方政府债务至少在1万亿元以上；全国2470个县级单位，一般预算赤字县2001年共计731个，赤字面为35.6%，乡镇财政负债保守估计也在2000亿-2200亿元左右；全国5万个乡镇平均每个乡镇负债 400万元，有的乡镇负债甚至超过数千万元。尽管《预算法》第28条规定不列赤字，但全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东5省市没有赤字县外，其余26个省市都存在赤字县；一些市县虽账面无赤字，却普遍存在规模巨大的隐性赤字。而据法国里昂信贷证券公司的一篇研究报告中称，中国城镇政府的平均负债是400万人民币，地方政府负债超过250亿美元。[8]

　　那么，地方政府背负沉重的债务负担，主要支出于哪些事务？或者说地方政府承担的公共服务职能与其享有的收入权是否存在着不平衡之处呢？

　　（二）地方政府债务负担的根源

　　公共产品作为财政学的基础 理论 ，其公共性往往被用作验证政府公共服务职能的正当性和合理性。纯公共产品必须同时具有三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。但大多数公共产品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纯公共产品和私人产品之间，因而只能称之混合公共产品。如教育、公路等都属于混合公共产品。从理论上而言，对纯公共产品的供给，政府财政应全额负担，不能依靠市场机制的解决，而对于混合性公共产品的供给，则应该采取政府和市场共同分担的原则。因此，无论纯公共产品的供给还是混合公共产品的供给，政府都有责任承担。

　　政府部门对公共产品的支出，从性质上看，可以分为经常性支出和资本性支出。在一定时期的政府支出中，经常性支出直接形成当年的社会消费利益，而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而是同时在今后的若干年内发挥作用。根据这样的划分，政府对公共产品的支出大部分都属于资本性支出，如公路等混合公共产品以及国防等纯公共产品，将在以后很长的时期内使整个社会受益，其建造成本不能全部视作当年提供的公共产品的成本，应分摊到今后的收益年份中。只有一部分纯公共产品，如政府必须支付给政府雇员的工资等，才属于经常性支出，这些支出直接形成当年公共产品的成本，它与社会当年受到的公共服务利益直接相关。

　　政府支付公共产品的主要渠道一般是通过收取税费获得的财政资金和通过举债获得的债务资金。在由税费提供的公共产品中，受益者和成本负担者是一致的；而由举债获得的债务资金提供公共产品则把公共产品的受益与成本负担分割为两个不同的时期，使受益者和成本负担者有可能变得不一致。因此，从理论上看，政府部门的经常性支出应由税费等财政资金承担，资本性支出则不应以筹集税费等财政资金作为唯一的渠道，通过举债筹资将成本分摊到以后的各个受益期，将有助于提高符合效率要求的公共产品服务水准。同时，由资本性支出提供的公共产品可以通过项目自身的收益弥补成本，政府则对相当部分的公共产品的支出可以用举债筹集的资金来支持，但目前我国只有中央一级政府享有举债权。实际上，在现行分税制下，收入集中的同时支出责任下降，税源不足和财政转移支付并不能有效保证地方一级的财政收支平衡，反而转移支付在以实现公平的目的下可能带来的是更大的不公平，可能导致富裕地区的藏富于民。