财政税收论文：部门预算改革中存在的问题及对策

 所谓部门预算，是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算制度的改革具有增强预算资金分配上的民主性和 科学 性、增加收支透明度等优点,但在现行的部门预算管理改革中也遇到不少 问题 :
（一）部门预算效率低下。首先是部门预算透明度低，法治性难以体现。我国实施部门预算改革的目的是为了建立具有计划性、归一性、公开性与法治性的政府预算制度。然而实践表明，法治性问题是部门预算改革中存在的最为严重的问题。表现在 目前 政府预算实际决定权仍不在人代会手中，部门预算缺乏应有的公开性，部门预算还是披着一层神秘的面纱。其次是尚未建立科学的支出标准和预算定额体系。科学的支出标准和预算定额是部门预算制度的核心，但目前仍未建立起来，致使公共服务成本脱离实际，部门预算效率低。具体表现在：公用经费与专项费用划分标准不明晰，预算执行随意性大；基本支出预算中的公用经费定额较粗，细化预算管理目的难以实现；制定定额的依据不充分，估算定额现象较为普遍，由于定额脱离实际，部门预算难以编准编实。定额管理的不规范，导致财政分配缺乏准确的基础数据支持，也使部门公共服务水平受到 影响 。再次，预算博弈负效应使部门预算效率大打折扣。部门预算是在总体资源有限的前提下对不同部门可支配资源的安排、配置和调整。本部门利益最大化的追求动机是部门预算博弈的原始起源，由预算博弈而产生的边际效用大于为此付出的边际成本的诱人前景是其存在的现实因素。因此正常情况下，预算博弈的一方--部门争取尽可能多的预算是一种理性选择，其上报部门预算时往往高报预算，而博弈的另一方--预算的审批者出于 法律 所赋予的职责，采取对上报的部门预算进行审核和削减的策略同样也是理性选择的结果，但其对部门上报预算的削减受制于所掌握的信息。受信息不完全和信息不对称的限制，削减幅度的合理性成为审批部门最棘手的问题：削减少了，没有履行好职责，浪费了财政资源；削减多了，会给部门工作造成困难，并可能引发部门的逆向选择行为（如部门为增加预算外收入，擅自提高服务收费标准或乱设收费项目）。
（二）财政与部门间的关系难以理顺。部门预算改革的本质特征就是改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托构建新的预算管理体系。从近几年的部门预算改革实践看，财政部门与政府其他部门的关系还没有很好地理顺。（1）部门预算是以部门为主的"被动"预算。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。相当多的人将其视为部门预算的巨大优点，认为将具体的预算编制工作下放给部门，有利于财政部门腾出时间进行宏观管理。究其实质，则是财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求，客观上造成了以部门意见为转移的局面。（2）财政内部各处（科）室存在着"自我扩张"意识。部门预算改革一个重要的配套措施就是理顺财政内部的管理体制，对各业务处（科）室职能重新界定，一个预算单位只对应一个财政业务处（科）室，实现预算分配管理主体一元化。在这种情况下，分管业务处（科）室站在各自不同的角度，为分管部门争资金、争项目，而不是站在财政全局的角度，对部门上报预算进行严格的审查。经各业务处室审核后初步汇总编制的财政预算要大大高于当年可用财力，预算处只好根据当年财力状况逐个儿与业务处室谈判，有的地方甚至只好使用"基数法"，根据各业务处室上年分配资金额度适当增长后切块到处室，以确保财政预算总额不突破。财政内部的这种"自我扩张"机制，客观上降低了预算的编制效率。（3）预算分配权不统一，事业单位退出机制不畅。目前在财政部门之外，还有部分部门具有预算分配权。多重预算管理分配权不仅与市场 经济 与公共财政的要求不相适应，还影响到部门预算编制效率，提高了部门预算编制、执行、决算过程中的交易成本。对事业单位而言，则存在着改革滞后、退出机制不畅的问题，最典型的就是目前各地普遍存在的"差额改全额"的现象。在以前收费、罚款没有得到有效控制的时期，各地增设了很多依赖收费生存的事业单位，这些单位可以说是"因费而生"。随着国家对收费项目的清理、取消，很多赖此生存的事业单位失去了经费来源，这些"因费而生"的单位本应"清费而灭"，却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。
（三）缺乏部门预算编制监督和绩效考核机制。（1）人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，很难认真、逐项地审议部门预算，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。长期以来我国人大对政府财政的监督一直较弱，部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面。在人大对部门预算的审批权缺位情况下，仅仅由财政部门自发改革，这场改革也是不彻底的，更不能提高到"革命"的高度。（2缺乏对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级部门广泛推开，但对部门预算的编制质量、部门决算同年初部门预算的差异程度，却鲜有人进行详细考究。从这个角度看，部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革恐怕要多于 内容 上的改革。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，但各级财政部门对此普遍缺乏经验，而事实上也存在较大难度。