财政税收论文：政府预算编制管理中的寻租现象

 　 目前 我国正处于 经济 转轨时期，市场经济体制还不完善，公共财政支出框架还有待建立，而政府预算作为年度政府与纳税人之间资金分配的蓝本，其编制环节还存在制度上的缺陷和管理漏洞，编制程序也不够规范，同时相关的财政监督、激励机制没有完全建立，对官员利用职权大量设租也缺乏必要的制衡。这种情况下，在政府预算管理中就产生了寻租现象。寻租现象是利用行政 法律 的手段以阻碍生产要素在不同产业之间自由竞争的办法来维护或攫取利益的行为。因此，正确认识与 分析 政府预算编制管理中的寻租现象，对于完善、深化财政体制改革，建立公共财政有着重要的现实意义。 

　　一、政府预算编制管理中寻租现象产生的制度分析

　　由于长期以来我国政府预算编制管理不规范，预算编制制度不完善，导致预算编制质量较低，这不仅 影响 了预算执行质量和预算资金的使用效率，也为预算单位争取预算最大化而采取寻租行为提供了制度上的空间。下面就从政府预算编制管理的制度入手，分析寻租现象产生的原因。

　　（一）政府预算编制管理范围狭窄、 内容 不够全面。我国政府预算的编制和管理范围仅限于预算内资金，而各类预算外资金、政府性基金等基本上由部门和单位自主安排收支，这样就脱离了预算的监管。从财政角度看，根据国家 发展 计划编制的预算主要包含国家通过税收取得的收入，而部门通过行使国家权力取得的收入（如收费等）游离于预算之外。从部门来看，不仅拥有预算安排的大量资金并享有很大的自主支配权，而且想方设法通过建立各种收费、基金，形成预算外资金。另外，现行政府预算编制中对预算内外资金的统筹安排使用程度较低，造成了部门间经费水平也因预算外收入能力不同而苦乐不均。这种情况下，就容易造成各部门突破预算管理的限制对自身经济利益进行追逐，加之财政难以实施有效监督，这就为寻租现象的产生和发展提供了有利条件。

　　（二）政府预算编制与管理缺乏细化，约束力不强。目前各级政府向同级人大提交的预算报告中，往往缺乏详细具体的明细资料，没有将预算指标细化到部门和具体支出项目，存在着预算编制粗糙、内容简单的 问题 ，因此无法对预算的执行进行有效的管理监督，这也在一定程度上影响了人大代表审查监督作用的发挥。由于政府预算编制与管理缺乏细化，导致了预算本身的约束力软化，在预算的具体执行过程中报告不断、追加过多，致使两张皮现象严重。政府预算编制与管理缺乏细化、约束力不强的现状，使得预算单位的资金使用缺乏透明度和有效监督，激化了寻租现象的发展。

　　（三）政府预算编制时间过短，安排不够准确。按照现行的政府预算编制制度，各级政府都是在年初人民代表大会开会之前，确定一个大概的收支计划报人大审批通过。当财政预算报告人大通过以后，按"切块"得到分配权的主管部门和财政内部的各个职能部门，就会根据人大通过的财政支出预算进行新一轮的预算分配。但是，由于预算编制的时间晚，整个预算编制过程只有短短的1～2个月，造成预算安排的先天不足，形成大量的预算缺口，使得年度预算的追加难以控制。同时，这也造成了年初处于无预算状态，单位预算批复下达的晚，再加上有一些专项资金分配方案出台更晚，许多资金只能够按上年度的支出水平进行预拨，严重影响了预算编制的严肃性和约束力，为预算单位的寻租提供了可能。

　　（四）政府预算编制 方法 不够 科学 合理。长期以来，政府预算编制方法主要采用传统的"基数法"，即以上一年度各部门各类经费的支出基数为基础，并考虑下一年度国民经济和 社会 发展计划、财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同类别的支出确定增长比例，从而确定预算。这种"基数法"虽然可以简化预算编制过程，但也存在许多弊端。由于基数的不合理造成了部门之间、支出项目之间的苦乐不均，预算安排难以符合实际支出需要。有的部门由于执行困难不得不改变预算规定的资金用途，造成有些经费项目入不敷出，有的经费却连年结余。由此造成的结果，一方面加剧了资源供求矛盾，导致财政分配不能对有限资源进行合理配置；另一方面固化了财政资金在部门之间的分配格局，保护了各部门的既得利益，从而助长了这些部门的寻租行为。

　　（五）政府预算编制缺乏前瞻性，且编制的程序不够规范。现行政府预算编制所涵盖的内容范围只包括了既定收支之间的资金安排，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测、社会发展规划结合起来，影响了政府对财政资金资源的有效配置。加上政府预算编制时间仓促造成的内容不够细化，仅仅是将资金简单"切块"分给主管部门进行再分配，这就导致了有些主管部门为了强化自身对财政资金的控制，根本不让财部门参与后续的分配。这样"切块"后，政府相关机构对有关部门的后续分配就失去了必要的监督和控制。其结果不仅严重影响了正常的财政分配秩序，而且多个部门行使财政分配资金的职能权利，致使更多的权力寻租者以权谋私加入寻租行列，造成寻租活动的恶化和蔓延。

　　二、政府预算编制管理中寻租现象产生的经济分析

　　政府预算编制管理中的寻租现象是一种经济活动，其产生的原因不仅仅是由于制度的不完善造成的，还有着更深刻的诱因。下面就从经济学的角度出发来剖析政府预算编制管理中寻租现象产生的原因。

　　（一）信息不对称性：政府预算编制管理中

　　寻租现象产生的基础。信息不对称是信息经济学中的一个基本假设。根据这一假设，交易中某些参与者拥有另一些参与者所不拥有的私人信息，在自利观念的驱使下，有信息优势的一方会借此向对方寻租，处于信息劣势的一方则会采取各种措施获取对方的私人信息以便采取对策。信息不对称非常普遍，与稀缺资源和机会成本一样已成为经济学面临的重要问题之一。信息的不对称对于政府预算编制管理活动来说亦是如此，政府预算编制管理中的信息不对称体现在两个方面：一是资金使用者在资金运用上具有更多的信息优势。凭借其信息优势，并利用公共产出服务于广大民众的号召，通过各种游说与寻租活动向政府预算部门施加压力，人为地扩张其预算需求；二是政府预算部门具有资金配给自由权上的信息优势，可以利用资金配给权影响资金使用者的行为。

　　从而，通过不断改变预算资金配给的规则与结果，人为地创设超额预算资金配给的分布结构，并以这种"设租"行为，诱导预算资金使用者展开寻租活动。同时，从动态的角度加以考察，政府预算部门所掌握的资金配给自由裁量权还有不断扩大的趋势，这就使得预算管理活动中存在的租价值难以消散。在政府干预市场的调整过程中，如果缺乏竞争性的进入力量来促使租金耗散，那么租金就会存在，寻租活动就不可避免。在政府预算编制管理的双边垄断市场结构中，由于这种信息不对称的存在，预算资源分配中存在的超额预算资金配给，往往难以通过竞争性的力量加以耗散。因此，政府预算编制管理过程中就会产生寻租活动。