财政税收论文：我国乡镇财政体制缺陷分析（二）

 [摘要]财政体制由财政产权、财政产权制度、财政创制权和 政治 制度四个层次构成。我国乡镇财政体制的缺陷在于：第一，农民没有充分的民主权利；第二，农民没有 对于乡镇财政的创制权；第三，没有建立代表农民公共利益的乡镇财政制度；第四，农民不是乡镇财政产权的所有权主体。治理乡镇财政短缺有三条路： 发展 农村 经济 ，转变乡镇财政职能，改革现行乡镇财政体制。在第三方面，论述大都限于探讨改革乡镇财政收支管理等具体制度，而不曾觉察到：在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，乡镇财政体制改革的根本目标，应该是建立农民做主的民主财政。论文联盟www.LWLM.com编辑。

　　（四）财政产权缺陷：乡镇财政产权没有明确的主体

　　扭曲的财政制度导致扭曲的财政产权关系，核心 问题 是乡镇财政产权主体不明晰。乡镇财政行为主体包括农民、乡镇政府（乡镇主要领导干部）和上级政府（乡镇人大代表可以排除在外），乡镇财政产权就是他们之间的权利关系。按照 现代 财政的基本原则，只有农民－－纳税人才拥有乡镇财政产权的所有权，然而我国 法律 还没有明确规定纳税人－－农民作为乡镇财政产权主体的地位，2001年颁布的《税收征管条例》增设了纳税人权利条款，如陈述权、分辩权、多缴税款退回权、申请减免税权、知情权等，但这些权利的意义主要是防止征税人向纳税人乱收税，而不是保护纳税人作为财政产权主体的基本权利。纳税人的基本权利应包括：第一，赞同纳税权，政府征税要出自纳税人的同意，"非赞同毋纳税"；第二，选举代表权，纳税人选举代表组成议会或人民代表大会，政府征税要得到纳税人代表的同意，"无代表不纳税"；第三，政府服务权，纳税人决定政府支出，政府必须且只能为纳税人服务；第四，税款节俭权，政府必须提高财政效益，不得浪费纳税人的任何一文钱。农民有了这四项基本权利，才能说是乡镇财政产权的所有者。由于农民尚不具备这四项权利，相反是被不断灌输"皇粮国税，天经地义"、"纳税光荣、抗税可耻"。"纳税是公民的神圣义务"等观念，故而在现实的财政运作中，另外两个乡镇财政行为主体代行了农民的纳税人权利，而这两个财政行为主体的利益关系存在矛盾且不明晰。在集权型政府体制与财政分权并行的条件下，上级政府要求的是"统一领导，分级管理"，这等于各级政府都对乡镇财政做主，直接或间接地享有乡镇财政权利，乡镇则要求贯彻"一级政府一级财政"的原则，实行真正的分权财政，而没有农民、人大约束的"一级政府一级财政"必然变成"一级干部一级财政"，变成乡镇主要干部和下属部门以"个人说了算"为原则操持乡镇财政的各项活动，这种状况使乡镇财政主体不明晰的情况比国有 企业 产权主体不明晰更为严重。

　　财政主体的不明晰产生一系列问题。（1）导致乡镇财政的边界不明晰。一是农民财产与乡镇财政的边界不确定。农民作为民事主体的财产有法律界定，但农民财产与政府财政的边界则由政府随意界定。二是上级政府财产与乡镇财产的边界不明晰。各级政府为了本级"预算宽裕化"，利用其对下级政府财政的创制权和其他权力操纵下级财政，既能够制定有利于自己的财政分配制度，还能够突破既有边界抽调乡镇财力，或者对乡镇财政的用途做主，尽可能集中财力而甩掉包袱。三是乡镇财政与村财产的边界不明晰。在事权与财权严重不均衡，财力严重紧张的条件下，乡镇政府上行下效，也用这一手法圈村里的钱。四是干部的个人利益与政府财政不分。我国基层普遍实行把乡镇干部收入与年终考核绩效挂钩的制度，这一制度形成了使上级政府目标、乡镇政府行为、干部个人利益连动的激励机制，从而使乡镇财政服从干部个人利益的操作制度化和合法化，另外，乡镇财政管理制度不健全。管理混乱致使公私难辨。（2）导致乡镇财政行为主体的权责利关系紊乱。完全集权的旧体制虽缺乏效率，但权责利关系明确在中央；在真正规范的分权财政体制中，纳税人会为了自己的利益而建立有效的财政产权治理结构；唯有处于由集权财政向分权财政过渡进程中的当前乡镇财政体制，在纳税人主体失位的条件下，权责利关系严重紊乱，这表现为：农民只有纳税义务，不能享有公共服务和公共品；各上级政府及部门决定乡镇税费收支政策，参与乡镇税费分成，而不承担其财政平衡的责任；乡镇政府直接操作乡镇财政活动，却只对上级而不必对农民负责。（3）紊乱的财政权利关系导致财政机制紊乱。在约束机制上，没有农民的财政产权主体地位，便不能建立农民对政府财政行为的制约，作为它的替代物，是上级政府行使这一权利，但上级政府在许多情况下要与乡镇政府一起分割农民利益，这决定了它有着和乡镇政府一样的动机，而缺乏约束的动力，甚至利用监督权把乡镇财力据为己有；在激励机制上，不必对纳税人负责的财政等于掏别人包里的钱自己花，这直接导致征纳无度，浪费严重且不心疼；在配置机制上，不是按照农民的公共需求进行配置，而是体现上级意志和干部个人意志和利益，如搞政绩工程、形象工程，导致公共支出低效益。（4）乡镇财政功能的变异。保工资、保运转是当前乡镇财政的主要任务，收费是为了养人，养人是为了收费，收费服从收费最大化。于是，管土地的本意是节约耕地，现在交费就成，导致耕地滥用；计划生育是为了控制人口，现在为了罚款最大化，甚至诱导超生；派出所是为了维护 社会 治安，演变为收费纳税的暴力工具，引起社会不安定。这样的财政无所谓满足公共需要，更谈不上效率。