财政税收论文：关于处理中央与地方间财政关系建议

考虑到 中国 是一个典型的地理、人口和民族大国，也是一个典型的单一制国家，处理好中央与地方的财政关系具有特殊重要的意义。过去的实践也典型地证明了这点，随着1994年分税制财政体制的实施，我国中央与地方的财政关系有了重大改革，向规范化方向迈出了重要的一步。但是，与发达的市场 经济 国家比较规范的政府间财政关系模式相比， 目前 我国政府问财政关系在许多方面还很不完善，需要进一步深化改革。

1．政府间财政关系方面的立法

与国际通行做法不同，目前我国的政府同事权划分不仅没有统一的宪法与 法律 依据，就连一个权威性政策依据也没有，这与分税制财政体制改革的要求极不相称，并导致了许多 问题 。目前政府间支出划分的交叉、本应由中央政府承担的某些支出责任转由地方政府承担、中央通过大量专款介入本应由地方自主安排的支出、中央与地方税收划分的不规范，以及地方随着减免中央税收等等，都与此密切相关。

经过这么多年的改革和探索，我国中央和地方财政关系应该具有的基本框架和应该遵循的一般原则已经比较明朗，立法的时机和条件应该已经成熟，不宜再拖。致于具体的划分办法，包括中央与地方如何划分支出、税收和财政责任，在今后条件和时机成熟时，再分别立法，"政府间财政关系基本法"可以暂不涉及，但基本原则应该明确无误地写进去。

2．政府问收入的划分

目前我国政府间收入的划分至少有四种标准，即除了以税收作为划分标准外，还有行业标准、所有制标准和重要性（是否是重点 企业 ）标准，由此也产生了很多问题。下一步应该按照规范分税制的内在要求，逐步创造条件，以税收作为划分政府间收入归属的唯一标准划分。具体来说，可以在税种划分、分享税率（对同一个税种的税基由各级政府各自按不同的税率征收）或者二者的某种结合这三种形式选择。全部按税种划分虽然是一个比较彻底的解决办法，但对税收制度本身的设计有非常严格的要求，这在目前的情况下是无法实现的。可行而又比较合理的做法是采取税种标准与税率标准相结合的办法来划分。

3．中央与地方事权的划分

目前我国中央与地方事权的划分主要应从三个方面加以改进。一要合理界定政府职能范围，基本上限于 社会 管理和公共服务、收入再分配和经济稳定三个领域；二要 科学 划分中央与地方的经济管理权限，建立起合理分工、协调统一的经济管理体制；三要合理划分中央与地方财政的支出范围，主要包括进一步明确中央与地方财政的投资性支出、政府行政管理支出和 教育、文化、卫生以及科学事业经费支出范围。

4．中央对地方的转移支付

中央对地方转移支付是均衡地区基本公共服务水平、实施中央对地方的特殊政策目标和中央对地方进行财政制衡的重要手段，各国都非常重视。在我国，目前中央对地方的转移支付包括多种形式，总的金额也相当大，但是，大量的转移支付资金是通过不规范的形式转移给地方的，没有地区均等化效果。过渡期转移支付办法虽然比较科学和合理，具有均衡地区基本公共服务的内在机制，但是实施时间不长，特别是由于受中央财力的限制，力度不够大，转移的资金非常有限，对缩小地区间财力和基本公共服务水平的差距，难以起到实质性的作用。

近期应该着手在三个方面搞好转移支付制度的改革工作。首先要归并和简化转移支付体系，形成以均等化转移支付为主体、以专项拨款为辅助的政府间转移支付结构模式；其次要集中财力用于扩大过渡期转移支付规模，加大均等化转移支付力度；最后要尽快对现行专项拨款进行清理，在合理分类的基础上，该取消的要取消，该合并的要合并。我国的专款很大一部分属于均衡拨款性质，应当进行清理，不能继续增加专款总量。专款分配方式也亟待改革，这方面可以借鉴西方一些国家（如美国）的做法，这些国家有一整套专款分配公式来保证专款分配的合理性和科学性。此外，有关转移支付制度建设方面的基础性工作，特别是数据收集、整理、 分析 工作，也应加紧进行。

5．省以下财政关系

中央政府在规范省以下财政关系方面，应该发挥更为积极的作用。具体说来，在尊重"分级管理"所赋予地方政府的自主权与调控权的同时，依照"统一领导"的基本精神，由中央政府对"省以下"分税制体制作出原则性规定与政策性指导意见。长期以来，"统一领导、分级管理"是我国处理政府间财政分配关系所奉行的基本原则，在具体事务处理上表现为"下管一级"。中央政府在规范"省以下"分税制财政体制方面的作为，应与现行的财政管理原则相适应。以此而言，中央政府规范"省以下"分税制的形式、范围与程度将是有限的。中央政府在规"省以下"体制时，必须考虑现行省际问"省对下"体制的级次差异。目前，一部分省区对下体制是"省直接对县"，另一部分省区对下体制 "省对地市"、"地市对县"。无论将"省对下"体制统一到哪一个级次，都会有一部分省区对现行体制作较大的调整，牵动多方利益调整，操作难度不可忽视。省级政府应采取适当措施，对辖区内的财力差异进行必要调节。可行的办法是比照中央对省的"过渡期转移支付办法"，建立"省对下"转移支付制度，其低限目标是满足县级政权运转合理的、基本的需要。