财政税收论文：取消农业税后乡镇财政增收问题的探讨

 【摘要】取消农业税减轻了农民负担，但给乡镇财政带来了严重的 影响 。如何采取有效措施摆脱这种困境，维持乡镇财政的正常运转并发挥其职能，已经成为了一个亟待解决的 问题 。本文在实际调查的基础上，提出甘谷县乡镇财政增收的对策： 发展 经济 ，培植财源；精简机构，削减冗员，减轻财政负担；完善财政体制；完善转移支付制度，加大转移支付力度；用改革的办法化解镇村债务。 
【关键词】农业税 乡镇财政 甘谷县 
　　 
　　2005年12月29日，全国人大常委会通过决议，废止了1958年开始实行的《农业税条例》。取消农业税，对促进农民增收和统筹城乡发展具有重要的现实意义。但这同时也加剧了乡镇财政的困难，特别是那些以传统农业为支柱的乡镇财政更是雪上加霜。甘肃省甘谷县作为边远山区，由于受资源约束，发展 现代 农业并形成强大的财政实力还需要一个过程。而在传统的农业税被取消后，新的税源还没有形成。这必然给甘谷县乡镇经济的发展带来许多不便，乡镇财政增收也更困难。 
　　 
　　一、甘谷县概况 
　　 
　　甘谷县位于甘肃省东南部，天水市西北，地处渭河上游，辖5镇15乡，405个村委，2213个村民小组。总面积1572.6平方公里，耕地面积89.7万亩，总人口59.8万人。其中农业人口55.6万人，占92.97%；城镇人口4.2万人，占7.03%。2006年甘谷县农民人均纯收入1532.16元，全县大口径财政收入5589万元。2002年被国家确定为扶贫开发工作重点县。资源贫乏， 自然 条件严酷，农业基础脆弱，基础设施建设落后，财政十分困难，是典型的农业大县、 工业 小县、财政穷县。甘谷县乡镇财政建设起步于1984年，到1997年全县20个乡镇全部实行"划分税种、核定收支、定额补贴"管理体制。2002年 农村 税费改革后，又对乡镇财政管理体制进行了调整，实行了"乡财县管乡用"的管理模式，即收入上缴、支出下拨、缺口上移、乡财县管。 
　　 
　　二、取消农业税对甘谷县乡镇财政的影响 
　　 
　　甘谷县是一个农业大县，农业税作为几千年来的传统税种，是其乡镇财政收入的主要来源，约占财政收入的67.2%。在税费改革前，农民人均负担各项税费达60.83元，土地每亩负担税费39.12元。取消农业税后，也取消了乡统筹、村提留、农村 教育 集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资以及屠宰税。甘谷县财政收入减少3637.63万元，平均每个乡镇财政收入减少181.88万元。这对本来就运行困难的乡镇财政来说，更是雪上加霜。 
　　1、乡镇财政危机 
　　 乡镇财政危机是指基层财政严重收不抵支、运行困难，影响乡镇政府正常运转。取消农业税后，也取消了义务教育、乡统筹等预算外收入，把它们纳入预算内管理，农民负担确实减轻了。但对乡镇政府而言，即使加上国家的转移支付，乡镇财政收入也明显减少了，可用财力就大幅度下降。财政收支难以平衡，财政缺口有进一步扩大的趋势。2005年甘谷县取消农业税后，甘谷县各乡镇可用财力大幅度下降，并且乡镇越大，农业人口越多，下降幅度越大，仅2005年可用财力减少了537万元。但与此同时，乡镇财政支出却有增无减，使甘谷县乡镇收支矛盾凸现，财政缺口越来越大。 
　　2、乡镇职能危机 
　　甘谷县乡镇财政在取消农业税后，随着乡镇干部、教师及卫生员工资上划，乡镇职能开始弱化，表现为如下几点。 
　　（1）乡镇金库有名无实。由于乡镇自身财政收支规模和资金调节能力十分有限，加上按现行甘谷县乡镇财政管理体制，工商税收划归县级，耕地占用税和契税由乡镇征收后，不能直接安排支出。必须集中汇缴到农税局，由农税局移缴到县国库，县财政按进度及完成情况返还给乡镇。因此，乡镇国库大多时候面临有库无金的尴尬局面。 
　　（2）乡镇财政收入基本被固化。一是由于受到乡镇经济总体发展水平较低的制约，乡镇财政收入增量有限，增长乏力。二是体制限制了乡镇财政的发展空间。如2002年调整时，随着乡镇工商税收的上收，乡镇财政收入减少了885万元，而取消农业税后，乡镇财政可用财力又一次减少。三是取消农业税使乡镇财政收入基本固定化。取消农业税后，上级转移支付补助是一个不变的常数，农业税因素被长期固定化，乡统筹和屠宰税被取消，工商税收被上收。因此，乡镇财政已经没有多少增收的余地，今后相当长一段时期内都不会有大的增长，在农业特产税取消后更有下降趋势。 
　　（3）基本职能已经丧失。发放工资可以说是乡镇财政的最基本职能，但取消农业税后，乡镇教师工资由甘谷县统一发放，乡镇发放工资范围变小，数额变少。 目前 ，甘谷县20个乡镇发放工资1844万元，月发放153万元，仅占全县工资发放额的16.2%，从形式上乡镇财政已经失去发放工资的职能。 
　　（4）发展事业基本上变为空谈。一是对公共事业发展有心无力，各项事业要靠上级的财力支持。二是大量的专项资金被挤占挪用。为了维持机构正常运转，大量的专项资金不能专款专用，而是改变资金用途，用于其他方面。 
　　 
　　三、取消农业税后甘谷县乡镇财政增收的对策 
　　 
　　1、发展经济，培植财源 
　　取消农业税后，乡镇财政要走出困境，缓解当前的收支矛盾，最主要的是发展经济，不断壮大财源，形成稳定增长的收入来源。为此，乡镇财政体制应突出激励机制，最大限度地激发乡镇培植财源的活力，主动依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，以形成稳定可靠的财源体系。一要立足本地资源优势，坚持以市场为导向，大力调整农村产业结构，加快农业化进程，提高农业经济效益，加强财源建设。二是要优化环境，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐，夯实财政基础。三是要加强城镇和中心村建设，加快农村劳动力转移，不断增加农民收入，增加财政实力。 
　　2、精简机构，削减冗员，减轻财政负担 
　　第一，进一步深化撤乡并镇改革。开展撤乡并镇工作，是农村城镇化的必然要求。第二，按照市场经济和建设公共财政框架的要求，转变政府的职能。凡是市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办。政府主要是管市场单独解决不了的事，如公共产品的供应。政府只有真正转变职能，才能真正做到机构和人员精简。第三，加大技改改革力度。甘谷县各乡镇作为最基层的政府，应该设置最简单的一级政府机构，摆脱其机构设置与上级政府部门相对应的状况，撤并职能相近的部门（财政所、地税所），坚决撤销一些不必要的机关、组织。应严格控制甘谷县及其直辖乡镇的干部编制，实行定员、定岗、定编，彻底清退机关事业部门单位自聘人员和超编人员。 
　　3、完善财政体制 
　　进一步完善省以下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力，要改革县乡财政的管理方式。具备条件的地方，可以推进"省直管县"和"乡财乡用县管"，大胆改革乡镇财政管理体制。 
　　（1）乡财县管。即以乡镇为独立核算主体，将乡镇财政所的人权、事权、财权上划县里，按照乡镇预算管理权不变，乡镇资金所有权、使用权不变，乡镇财务审批权不变的原则，实行"预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管"的财政管理方式。 
　　（2）乡镇 会计 集中核算。主要有三种形式：一是乡镇"零户统管"；二是设立乡镇会计核算中心；三是代管村级财务，即由乡镇财政所或会计核算中心统一代理村财务，实行集中核算。