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财政税收论文:取消农业税后乡镇财政增收问题的探讨

来源: 2017-09-21 19:42

 【摘要】取消农业税减轻了农民负担,但给乡镇财政带来了严重的 影响 。如何采取有效措施摆脱这种困境,维持乡镇财政的正常运转并发挥其职能,已经成为了一个亟待解决的 问题 。本文在实际调查的基础上,提出甘谷县乡镇财政增收的对策: 发展 经济 ,培植财源;精简机构,削减冗员,减轻财政负担;完善财政体制;完善转移支付制度,加大转移支付力度;用改革的办法化解镇村债务。 
【关键词】农业税 乡镇财政 甘谷县 
   
  2005年12月29日,全国人大常委会通过决议,废止了1958年开始实行的《农业税条例》。取消农业税,对促进农民增收和统筹城乡发展具有重要的现实意义。但这同时也加剧了乡镇财政的困难,特别是那些以传统农业为支柱的乡镇财政更是雪上加霜。甘肃省甘谷县作为边远山区,由于受资源约束,发展 现代 农业并形成强大的财政实力还需要一个过程。而在传统的农业税被取消后,新的税源还没有形成。这必然给甘谷县乡镇经济的发展带来许多不便,乡镇财政增收也更困难。 
   
  一、甘谷县概况 
   
  甘谷县位于甘肃省东南部,天水市西北,地处渭河上游,辖5镇15乡,405个村委,2213个村民小组。总面积1572.6平方公里,耕地面积89.7万亩,总人口59.8万人。其中农业人口55.6万人,占92.97%;城镇人口4.2万人,占7.03%。2006年甘谷县农民人均纯收入1532.16元,全县大口径财政收入5589万元。2002年被国家确定为扶贫开发工作重点县。资源贫乏, 自然 条件严酷,农业基础脆弱,基础设施建设落后,财政十分困难,是典型的农业大县、 工业 小县、财政穷县。甘谷县乡镇财政建设起步于1984年,到1997年全县20个乡镇全部实行"划分税种、核定收支、定额补贴"管理体制。2002年 农村 税费改革后,又对乡镇财政管理体制进行了调整,实行了"乡财县管乡用"的管理模式,即收入上缴、支出下拨、缺口上移、乡财县管。 
   
  二、取消农业税对甘谷县乡镇财政的影响 
   
  甘谷县是一个农业大县,农业税作为几千年来的传统税种,是其乡镇财政收入的主要来源,约占财政收入的67.2%。在税费改革前,农民人均负担各项税费达60.83元,土地每亩负担税费39.12元。取消农业税后,也取消了乡统筹、村提留、农村 教育 集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资以及屠宰税。甘谷县财政收入减少3637.63万元,平均每个乡镇财政收入减少181.88万元。这对本来就运行困难的乡镇财政来说,更是雪上加霜。 
  1、乡镇财政危机 
   乡镇财政危机是指基层财政严重收不抵支、运行困难,影响乡镇政府正常运转。取消农业税后,也取消了义务教育、乡统筹等预算外收入,把它们纳入预算内管理,农民负担确实减轻了。但对乡镇政府而言,即使加上国家的转移支付,乡镇财政收入也明显减少了,可用财力就大幅度下降。财政收支难以平衡,财政缺口有进一步扩大的趋势。2005年甘谷县取消农业税后,甘谷县各乡镇可用财力大幅度下降,并且乡镇越大,农业人口越多,下降幅度越大,仅2005年可用财力减少了537万元。但与此同时,乡镇财政支出却有增无减,使甘谷县乡镇收支矛盾凸现,财政缺口越来越大。 
  2、乡镇职能危机 
  甘谷县乡镇财政在取消农业税后,随着乡镇干部、教师及卫生员工资上划,乡镇职能开始弱化,表现为如下几点。 
  (1)乡镇金库有名无实。由于乡镇自身财政收支规模和资金调节能力十分有限,加上按现行甘谷县乡镇财政管理体制,工商税收划归县级,耕地占用税和契税由乡镇征收后,不能直接安排支出。必须集中汇缴到农税局,由农税局移缴到县国库,县财政按进度及完成情况返还给乡镇。因此,乡镇国库大多时候面临有库无金的尴尬局面。 
  (2)乡镇财政收入基本被固化。一是由于受到乡镇经济总体发展水平较低的制约,乡镇财政收入增量有限,增长乏力。二是体制限制了乡镇财政的发展空间。如2002年调整时,随着乡镇工商税收的上收,乡镇财政收入减少了885万元,而取消农业税后,乡镇财政可用财力又一次减少。三是取消农业税使乡镇财政收入基本固定化。取消农业税后,上级转移支付补助是一个不变的常数,农业税因素被长期固定化,乡统筹和屠宰税被取消,工商税收被上收。因此,乡镇财政已经没有多少增收的余地,今后相当长一段时期内都不会有大的增长,在农业特产税取消后更有下降趋势。 
  (3)基本职能已经丧失。发放工资可以说是乡镇财政的最基本职能,但取消农业税后,乡镇教师工资由甘谷县统一发放,乡镇发放工资范围变小,数额变少。 目前 ,甘谷县20个乡镇发放工资1844万元,月发放153万元,仅占全县工资发放额的16.2%,从形式上乡镇财政已经失去发放工资的职能。 
  (4)发展事业基本上变为空谈。一是对公共事业发展有心无力,各项事业要靠上级的财力支持。二是大量的专项资金被挤占挪用。为了维持机构正常运转,大量的专项资金不能专款专用,而是改变资金用途,用于其他方面。 
   
  三、取消农业税后甘谷县乡镇财政增收的对策 
   
  1、发展经济,培植财源 
  取消农业税后,乡镇财政要走出困境,缓解当前的收支矛盾,最主要的是发展经济,不断壮大财源,形成稳定增长的收入来源。为此,乡镇财政体制应突出激励机制,最大限度地激发乡镇培植财源的活力,主动依托当地的资源优势,加大招商引资力度,调整优化产业结构,既注重发展投入少、见效快的项目,又注意发展生产周期长、税源稳定的项目,以形成稳定可靠的财源体系。一要立足本地资源优势,坚持以市场为导向,大力调整农村产业结构,加快农业化进程,提高农业经济效益,加强财源建设。二是要优化环境,加快个体私营经济和第三产业的发展步伐,夯实财政基础。三是要加强城镇和中心村建设,加快农村劳动力转移,不断增加农民收入,增加财政实力。 
  2、精简机构,削减冗员,减轻财政负担 
  第一,进一步深化撤乡并镇改革。开展撤乡并镇工作,是农村城镇化的必然要求。第二,按照市场经济和建设公共财政框架的要求,转变政府的职能。凡是市场能解决的,政府不干预;民间能负担的,政府不包办。政府主要是管市场单独解决不了的事,如公共产品的供应。政府只有真正转变职能,才能真正做到机构和人员精简。第三,加大技改改革力度。甘谷县各乡镇作为最基层的政府,应该设置最简单的一级政府机构,摆脱其机构设置与上级政府部门相对应的状况,撤并职能相近的部门(财政所、地税所),坚决撤销一些不必要的机关、组织。应严格控制甘谷县及其直辖乡镇的干部编制,实行定员、定岗、定编,彻底清退机关事业部门单位自聘人员和超编人员。 
  3、完善财政体制 
  进一步完善省以下财政体制,提高县乡财政的自我保障能力,要改革县乡财政的管理方式。具备条件的地方,可以推进"省直管县"和"乡财乡用县管",大胆改革乡镇财政管理体制。 
  (1)乡财县管。即以乡镇为独立核算主体,将乡镇财政所的人权、事权、财权上划县里,按照乡镇预算管理权不变,乡镇资金所有权、使用权不变,乡镇财务审批权不变的原则,实行"预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管"的财政管理方式。 
  (2)乡镇 会计 集中核算。主要有三种形式:一是乡镇"零户统管";二是设立乡镇会计核算中心;三是代管村级财务,即由乡镇财政所或会计核算中心统一代理村财务,实行集中核算。 

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