财政税收论文：如何解决县乡财政困难继续贯彻省以下分税制

 摘要：面对如何解决取消农业税新形势下县乡财政困难的 问题 ，国内学术界 目前 出现了两种不同的观点，一种认为应该通过继续贯彻、完善省以下分税制来解决，另一种则强调要"因地制宜"而不能统一化地实行省以下的分税制。本文对这两种观点进行了比较和评述，澄清两者的一些实质性分歧所在，并进一步探讨面对财政困难县乡财政体制改革究竟应该走什么样的道路。

    关键词：县乡财政困难；省以下分税制；事权；财权；财力

Abstract: how to resolve the face of the abolition of agricultural tax in the new situation of financial difficulties in counties and townships, the current domestic academia there were two different points of view, a view that should continue to implement and improve the tax system below the provincial level to address, and the other stresses To "local conditions" and can not be unified in the province following the implementation of the tax system. In this paper, these two views are compared and comments, both to clarify some of the substantive differences and to further explore the face of the financial difficulties of county and township financial system reform should go, what kind of road.

    Key words: financial difficulties of counties and townships; tax system below the provincial level; powers; intellectual property rights; financial

前言

一、分税制与县乡财政困难之间的逻辑关系

县乡财政困难之所以和分税制相联系起来是因为两者之间有内在的逻辑关系，县乡财政运行普遍较困难与分税制改革进程是密不可分的，从分税制改革实行的结果来看，这主要表现在两个方面：首先，分税制改革使事权有所下移而财权、财力则有所上划。全国财政收入中中央所占比例上升而县乡所占比例下降 [1]，同时义务 教育 、农业基础设施、基层医疗卫生事业等一些刚性很强的事权却仍由县乡政府承担。这造成了县乡政府事权与财权、财力比较严重的不统一性。其次是转移支付制度的不完善。完善的转移支付配套措施是在分税制下实现公共产品与服务均等化的一个内在要求。分税制改革以来，转移支付制度由于沿用基数法、加上支付不透明、不公平、不规范等原因导致其与公共产品和服务均等化目标相去甚远。因此，这种不健全的转移支付制度更加剧了县乡财政困难局面。

二、对两种不同观点的简要概述

从1994年实施至今的分税制，只是比较完善地确定了中央政府和省级政府间的财政关系，但是对省以下各级政府（市、县、乡）的财政关系则并没有形成系统的制度安排。面对县乡财政困难，应该如何改革尚未完善的省以下各级政府的财政关系，这成为了争论的焦点。对于这个问题的看法大致分两种：一种观点认为，分税制只适宜于中央和省之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，实行统一的分税制不能解决县乡财政困难问题，只有因地制宜、区分发达和不发达地区实行差异化的省以下政府间财政体制才是出路，刘尚希等学者是持这种观点的典型代表，贾康研究员形象地把这种思路和主张概括为"纵向分两段．横向分两块"；另外一种观点则认为，县乡财政出现困难的原因并不在于省以下实行了分税制，而在于省以下分税制还没有完善，没有真正进入轨道，所以实行统一的分税制、在省以下将分税制贯彻下去才是解决问题的有效办法。为此，必须要积极推行政府行政机关的"扁平化"，即"省管县"和"乡财县管"等改革试验，从而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件，贾康等学者是持这种观点的典型代表。概括地说，从是否赞同通过贯彻省以下分税制来解决县乡财政困难的角度，就可以简略地将以上两种观点区分开来。

三、两种不同观点的主要实质性分歧

1，是分税制制度本身还是分税制的不完善造成了县乡财政困难
2，"财权同事权匹配"重要还是"财力同事权匹配"重要
3，应该"因地制宜"还是应该"统一体制"
四、对两种不同观点及其分歧的评述"财权同事权匹配"是分税制的内在要求，在一个 经济 发达且区域 发展 比较平衡的市场经济国家，只要依据事权将财权合理地配置好，那么同时也就基本上可以保证"财力同事权匹配"，这是因为在税源足够丰裕的情况下，财力大小与财权大小是成正比例关系的，"财权同事权匹配"实际上就等价于"财力同事权匹配"了。但是，我国是一个尚处在 社会 主义初级阶段、市场经济不发达、区域发展又十分不平衡的发展 中国 家，因而上述等价性就不能简单地成立了。在经济发展落后、税源严重缺乏的地区，即使安排足够大的财权，也不能够征到足够多的税收，没有了丰裕的税源，履行事权、配置财权和汲取财力之间就常常受困于"巧妇难为无米之炊"的困境，这种困境在县乡政府要比省市政府明显地多。正是出于对这样的特殊国情的考虑，一部分学者提出了"财力同事权匹配"对县乡政府意义重大的论点，这种论点本身应该说并没有错误，但是如果以此进一步得出"财力同事权匹配"比"财权同事权匹配"更加重要的论断、甚至否定"财权同事权匹配"原则并直接寻求"财力同事权匹配"则有失偏颇，因为 目前 分税制下财力不能满足履行事权需要主要是由于税源的不丰裕造成的，把县乡财政困难归因于分税制体制本身是不合理的。相反，"财权同事权匹配"至少在制度安排上保证了县乡政府获得与履行事权相应的汲取财力的权利（即财权），至于能不能够汲取到和汲取到多少取决于客观经济条件而不是制度安排所可以做到的。所以，"财权同事权匹配"这个原则不应该因为寻求"财力同事权匹配"而被抛弃。

上述 分析 并没有考虑转移支付的因素，而转移支付是分税制的一项重要匹配措施，在我国经济发展的区域差异性造成"财权同事权匹配"和"财力同事权匹配"不等价的情况下，如果可以通过完善的转移支付制度来消除区域发展的不平衡性，那么事权、财权、财力仍有可能实现统一。但是在现实中，由于分税制只是将中央对省级政府的转移支付制度进行了规定，而省对市、县、乡的转移支付却缺乏统一的安排，因此造成了转移支付并不能够有效地发挥补助县乡政府财力不足的作用。由此可见，除了税源的不丰裕这个客观原因外，转移支付不到位是导致县乡财政困难的另外一个主要原因。所以，要实现"财力同事权匹配"，还得依靠转移支付制度的完善。在加大力度完善转移支付这一点上，两种不同观点是一致的，但是它们在转移支付应该建立在什么样的财政体制框架下则存在明显差异，省以下分税制的支持者认为它必须建立在分税制的基础上，而认为要实行"因地制宜"县乡财税体制的学者则认为应该建立在"双层模式"上（即兼容分税、分成、分享等多种方式的财税体制）。作者认为，建立在不同体制框架上的转移支付的性质是有本质区别的：简单地说，分税制下的转移支付是制度约束和规范下的财力再分配，而"双层模式"下的转移支付则是"讨价还价"模式下的财力再分配。可见，同样是为了达到"财力同事权匹配"的目标，两者的路径、方式是不同的，前者应该比后者更加有效，这是因为前者通过制度来约束上级政府对县乡政府的转移支付行为，而后者则没有这样的硬约束，于是从长期看必然倾向于使上级政府凭借高一级的行政权利来赢得"讨价还价"中的优势地位，这样，处于劣势的县乡政府就难以得到有保障的转移支付。在"政策经济"逐步向"制度经济"转变的趋势下 [2]，将转移支付建立在分税制的基础上是必然取向。

五、结论与政策建议

面对县乡财政困难，我们面临着是继续在省以下贯彻、完善分税制还是"因地制宜"地实行"双层模式"的抉择，本文认为：从适应市场经济的客观 规律 、从经济发展的长远趋势看，坚持省以下分税制是必由之路，但是完善省以下分税制需要一系列相关的配套体制和措施，涉及经济、 政治 的多个方面，不是一蹴而就的过程，因此要把各方面 影响 因素都考虑到，做好统筹规划，具体而言：
2，其次是完善财政转移支付制度，实现均等化的目标。为此要打破转移支付分配 方法 上的基数法，尽早运用因素法，排除人为因素的干扰，增加透明度和可预见性，而这要求明确转移支付的总体规模，确定中央、省级和市级政府所应承担的责任与支付规模。除了"纵向转移支付"外，以"对口支援"等方式存在的"横向转移支付"也需要发展。
4，最后还必须关注改革中的制度变迁成本。为此，应该遵循"渐进"的思路，在条件比较成熟的地区先行试验、再逐步推广到其它地区。在过渡期中，"分税、分成、分享"体制仍将在一定时期内存在的客观事实是不容否认的，虽然这种体制最终将被取代，但在"渐进"改革"远水难救近火"的情况下，它们的存在也不失为暂时缓解燃眉之急的可行办法，同时也有利于减少"摩擦成本"，关键是不能把它们长期凝固化。