财政税收论文：经费自给事业单位实行部门预算管理的困境和对策的研究

 　　部门预算管理是提高财政资金分配科学性，严格财政收支管理，强化预算刚性约束，建立公共财政体系的客观要求。继2000年前后，对行政单位和财政拨款事业单位实施部门预算管理改革后，2011年我国预算管理制度取得重大突破:全而取消预算外资金，将所有政府收支全部纳入预算管理，与此同时，经费自给事业单位也全而推行预算管理。s市水利部门于2006年提前试点将经费自给事业单位纳入收支两条线和部门预算管理，同时推行部门财务集中核算，在推进部门预算科学化精细化管理方而进行了积极探索，不断适应各项财政改革政策形势要求，但在实践中也而临一些困难，需要从政策创新和管理机制等多个方而加以完善。

　　一、S市水利部门深化实施预算管理的主要做法

　　1.较早实行本部门各类单位预算管理全覆盖

　　s市水利系统于2006年在全市范围内率先将经费自给事业单位纳入部门预算管理，较早实现行政单位、财政拨款和经费自给事业单位预算管理全覆盖。经过多年的实践探索，各类预算单位己基本适应预算管理要求:一是各单位所有预算外收入均上缴财政，所有支出通过预算核定安排，严格遵循收支两条线管理要求;二是根据单位工作职能任务编制年度支出预算，优先保障基本支出和保证工程安全运行等履行职能的项口支出;三是各单位均纳入国库单一账户体系集中管理，预算资金全部通过国库直接或授权支付到用款单位;四是部门预算一经批复下达则严格执行，未经核准不得擅自调整，属于采购范围的项目严格履行政府采购程序。

　　2.统筹平衡本部门经费自给单位预算收支

　　S市水利系统经费自给事业单位主要是水库、供引水等水源工程管理单位，其经费来源主要是原水费收入。该部分单位纳入预算管理后，实行统收统支、以收定支、收支平衡、略有结余的管理原则，对各单位预算收支进行统筹平衡，改变实行预算管理以前各单位分灶吃饭、贫富不均的局而，摒弃单位按照自身收入多少定经费支出规模的陈规，统一按照各单位职能事项和年度工作任务需要，根据项口轻重缓急原则，统筹安排工程运行管理和维修养护经费，保障了各水源工程的正常安全运行，提高了原水费收入资金使用效能。

　　3.发挥财务集中核算与部门预算管理的协同效应

　　为统筹本部门各类单位预算管理工作，加强各类资金财务收支监管，s市水利部门在将经费自给单位纳入预算管理的同时，申请批准成立财务管理中心，实行全系统财务集中核算管理模式。该财务管理中心有别于一般的会计核算中心，并被赋予全系统部门预算和资产管理等职能，在强化财务收支监管与部门预算、资产管理等工作等方而发挥协同效应。

　　(1)提高部门预算管理水平和财务工作质量。财务管理中心集中了系统内大部分高素质财会专业人才，有利于财务人员日常工作交流和相互学习培养，发挥专业团队群策群力优势，及时发现和解决各单位财务工作中的问题和难题，集中力量统筹应对各项财政改革政策调整要求和处理重大财务业务事项。

　　(2)提升部门预算管理和财务开支的规范性。实行财务集中核算后，会计人员隶属关系与单位分离，减少了单位领导的行政干预行为，增强了会计人员办理业务的独立性，能够更好的行使会计监督职能。各单位财务业务从单位内部事务变为外部事务，也有利于会计监督职能的充分发挥，有效提高了预算管理、资产管理和各项财务开支的规范性和安全性。

　　(3)保障内部控制制度和各项政策有效实施。通过明确规定有关经费支出审批权限和审批程序，增加了财务开支的透明度，推动各单位健全内部控制机制和财务制度，建立各类经费支出事前审批和重大财务事项集体决策机制。无论是本部门各项内部控制制度，还是各项财经纪律和财政管理政策，通过财务集中核算的外部监督方式，得以更好的贯彻落实。

　　(4)健全财务管理制度和财务信息化系统建设。先后制定了一系列本部门预算管理、资产管理、财务集中核算等方而的规章制度，通过制度规范明确各项工作职责关系和业务流程。同时，研发并上线运行财务集中核算管理系统，实现涵盖各种不同类型会计制度的会计核算功能，并集成预算管控、资产管理等多项财务业务，而向各单位可实时查询统计应用的信息系统。

　　二、S市水利部门经费自给单位预算管理的主要困境

　　限于水利行业的固有特点和系统性问题，S市水利部门预算管理工作，尤其是经费自给性质的水源工程管理单位，仍存在诸多现实困难，主要如下:

　　1.预算收支的不确定性因素较多，预算编制执行的精细化管理难度较大

　　水源工程生产运行受自然气候天气变化影响较大，降雨量多少、用水需求增减、供水调度受限等外部因素，均会导致水源工程管理单位的原水费收入存在不确定性;与此同时，由于职能任务的特殊性，水源工程管理单位还承担着防汛抗旱、保障供水安全等工作，突发性、偶发性事情较多，使得其生产运行管理等经费支出需求存在的不确定因素也较多。鉴于财政部门按照以收定支的原则核定经费自给单位的预算支出规模，而且对不同经费性质单位的预算管理政策也逐渐趋同，水源工程管理单位保保障预算编制执行的准确性压力较大。

　　2.预算收支平衡矛盾日渐突出，经费自给事业单位经费保障难度较大

　　随着一批新建、改扩建水源工程投产以及单位业务范围的扩展，s市水源工程管理单位运行管理经费支出需求持续增加;而受该市社会经济产业结构调整等因素影响，全市用水量增幅放缓，原水费收入增长幅度有限。因而原水费收支平衡矛盾日渐突出。特别是近年来基于提高全市供水安全保障能力相继兴建的水源工程，大多以强化原水调蓄储备和优化供水调度网络等社会效益为主要建设口的，短期内难以产生较好的供水经济效益，在其管理机构核定为经费自给性质和现行原水价标准、财政预算管理政策情况下，单纯依赖单位自身统筹调剂现有的原水费收入解决其运行管理经费需求将难以为继。

　　3.预算经费支出标准体系不健全，预算编制执行的科学性有待提高

　　正如审计署解读《2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》提到，部门预算管理方而存在相关预算制度与实际不适应，有的支出范围不清、标准不完善，预算约束作用不强等问题。其中，预算制度和标准不健全，是制约预算科学化精细化管理的重要原因之一。就水利部门而言，由于职能任务范围广，工程建设管理任务重，工程设施类型多，专项业务经费预算编制标准不健全，尤其符合现代水利行业特点、体现区域差异和现有经济发展水平的工程运行维护管理预算标准不完善，是导致口前预算编制执行相对粗放的主要原因。 4.财务人员队伍建设有待加强，财务服务管理能力有待提升

　　较长时期以来，行政事业单位对财务工作及其机构人员配备重视程度不足，导致财务人员综合素质水平差异较大，高素质、复合型管理人才总体短缺的情况，与当前部门预算管理政策调整变化快、预算管理要求越来越高明显不相适应。由于现有财务人员主要从各单位抽调划转而来，s市水利部门各单位同样存在上述状况;同时，实行财务集中核算后，由于会计人员与单位的实际业务工作相对脱离，难以全而掌握单位经济活动的具体情况，导致政策业务交流和信息传递效率偏低。而财务管理信息化系统建设的相对薄弱，也制约了财务工作效能提升。

　　三、协调推进经费自给事业单位预算管理的政策建议

　　1.加强预算管理制度创新，体现不同类型单位的政策差异，夯实预算管理的制度基础

　　预算外资金和经费自给事业单位纳入部门预算管理，自2011年起才正式全而推行，实践运行经验尚不充分。经费自给单位与行政单位和财政拨款事业单位在职能履行和经费收支内容方而有着本质的不同，预算管理执行同类的政策规则难度较大。有学者通过问卷调查研究发现:不同类型单位而临的环境不确定性程度差别较大，环境不确定性较高时，过于强调预算刚性，难以取得好的预算管理业绩。故而建议预算管理制度应针对不同类型的单位有所区别，对于环境不确定性较高的单位，应建立有一定灵活性的部门预算制度。

　　在积极寻求财政部门对经费自给事业单位预算管理体现必要政策差异外，建议各基层部门和预算单位结合本地区、本行业工作特点和实际情况，尽快完善本部门预算管理方而的规章制度，与财政部门各项政策要求衔接配套，为协调推动各类单位预算管理夯实制度平台基础。 2.优化项目支出结构，拓宽财政经费保障渠道，加强经费自给事业单位开源节流管理 首先，各基层部门和预算单位要以预算信息公开为导向，从职能任务履行角度出发，加强对预算支出项目的整合和规划，优化项目支出结构，不断降低行政事务和工程运行管理成本。例如，水源工程单位通过优化防洪兴利调度方案，充分利用本地自产水，降低水源工程供引水成本和外购水成本，提高原水生产调度社会经济效益。

　　其次，鉴于经费自给事业单位往往承担了部分公益性事务，建议财政部门拓宽经费保障渠道，加大政策支持力度:一是建立预算收支平衡长期机制，允许经费自给单位以前年度的收支结余可跨年度用于后续年度的预算经费缺口;二是创新预算经费保障政策，对尚未转变为财政拨款性质的水源工程管理单位，允许对其承担的公益性事项给予财政预算内经费补贴。

　　3.强化部门分工合作，加快健全预算项目支出标准体系，提升预算编制执行的科学性 预算项口支出中，除通用类经费支出标准一般由财政部门主导制定外，专属各行业部门的项口支出标准一般由财政部门和行业部门联合制定，并充分发挥行业部门的专业技术优势。就水利部门而言，尽管水利部、财政部于2004年发布过《水利工程维修养护定额标准(试点)》，但因存在地区差异，该标准文件对S市的可适用性并不强。各地区目前实际可采用的行业性项目支出经费标准零星分散、尚不完善，建议各行业部门在财政部门指导下，组织专业机构和相关预算单位，加快研究制定适合本地区经济发展特点的行业预算项目经费支出标准体系。

　　4.加强行政事业单位财务人员队伍和财务信息化建设，不断提升财务服务管理能力 随着各项财政改革的深入推进，当前行政事业单位财务工作的专业性、复杂性、艰巨性越来越强，对财务人员的综合素质要求很高，不仅需要较为丰富的财政、财务、会计、审计、金融、法律、行政管理等财经专业知识，还需要较强的政策研究、综合分析、沟通协调等综合业务素质;专业性较强的部门，财务人员甚至还需要熟悉本行业的跨学科专业基础知识。因此，建议各部门加大财务机构人员配备、业务培训学习等方而的政策支持，积极引进高素质、复合型管理人才，并对现有财务人员加强全方位培养，不断充实财务人员队伍。

　　同时，建议各部门在实施财务制度和各类业务规程标准化基础上，充分运用现代科技手段加强财务信息化系统建设。财务信息化系统应既满足部门预算、资产管理、会计制度等改革政策变化要求，又可实现各类财务业务信息实时动态查询统计和高效及时传递的要求，并逐步实现与财政部门预算编审、国库支付、资产管理等信息系统的有效对接，提高预算和财务信息的沟通和传递效率，为提高部门预算和财务管理效能提供有效的信息化平台。