财政税收论文：晚清时期河南财税问题思考

 近些年来，有关晚清财政税收方面的研究取得了长足的进展，粱贻群、周育民等主要领军人物先后有系列成果问世。当然，我们在看到成绩的同时，也应该看到成绩背后所潜藏的不足，此中，最为凸显的是地方、区域研究的缺失。有鉴于此，笔者拟以晚清为视域，河南为视点，提出自己的看法，以推动相关研究走向深入。

一、晚清河南财政管理机构变迁

作为清朝国家财政的重要组成部分，河南地方财政管理机构在清朝前中期的建制与其他地方省级财政管理机构建制大致相同，管理省财政的机构为河南省布政使亦即藩司，清初因袭明制，设左、右布政使各1人，康熙六年（1667年）裁去右布政使，定布政使1人。具体职能是负责河南全省的财政收支，每10年将全省户籍、民数、田数等情况造册上报户部。所谓"：十年会户版，均税役，登民数、田数，上达户部。"藩司以下，设经历、都事、库大使、仓大使等属官，他们与藩司一起综理全省财政事务。所谓："经历、都事掌出纳文移"，"库大使掌库藏账籍，仓大使掌稽检仓庚"。宣统二年（1910年），在设立财政公所的同时，经历等官被裁省，所谓："宣统二年，各省设财政公所，或名度支公所，分曹治事，以布政使要其成，兼省经历等官。"①藩司下设有分管税粮储存、运输的督粮道、主管盐税征收的盐法道、主管关税征收的关司道以及主管河务的河工道。各府、州、县，一般不设财政专司，赋税事务一直在地方行政长官知府、知县等长吏兼理下，由其僚属分理。如知府下设同知、通判，"分掌粮盐督捕"等事务，知州下设州同、州判，"分掌粮务、水利、防海、管河诸职。"知县下设县丞、主簿，"分掌粮马、征税、户籍、缉捕等职。"②不过当时有的府衙如汝宁府，在道光二十年（1840年）已设课税司。清咸、同以后，各地因事设局之风甚烈，究其原因，"在太平天国运动期间，战区由于原有行政机构被打乱，军队和政府为了推行军务政务，往往设局办事。但战争平息之后，各地因事设局之风愈刮愈烈。"③如军需有善后局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、制造药铅总局、收发军械火药局、防军支应局等，洋务有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局等，地方有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、清源局、发审局等。

就财政局所而论，"自咸丰军兴以后筹捐筹饷，事属创行，于是厘金、军需、善后、支应、报销等类，皆另行设局，派员管理；迨举办新政，名目益繁。始但取便于一时，积久遂成为故事。"④宣统元年（1909年），宪政编查馆在告诫各地调查财政状况时，也指出地方财政局所林立的这一事实，所谓："顾只有部库，而于各省藩、运、粮、关、局库之数，不能悉具。管钥之任，既散属于诸州，金谷之供不全输于左藏。账籍既无概算，窠名且不尽知。"⑤在这样背景下，河南自然也不例外。自咸丰以后，随着时代的发展，河南巡抚相继设立了许多新的财政机构，重要者有"厘税局"。所谓"厘税局"又称"厘金局"，指河南厘金总局。清政府为筹集镇压太平天国运动的经费，于1853年开征厘金，厘金"是一种商税，后来发展为在产、运、销三个环节同时征收，具有出产税和交易税及营业税的性质。"⑥初试行于湖北，咸丰五年（1855年）推广到江西、湖南等地，至同治、光绪年间遍及全国。就河南而言，河南厘金总局由时任河南巡抚的英桂于咸丰八年（1858年）奏准后设于陕州，上隶属于户部，下设分局或专局以次到卡和分卡。次年，在开封设洋药税局，下设分局并抽收货厘；咸丰十一年改洋药税局为厘金总局，同时撤销陕州总局。同治年间，先后在固始县三河尖、汲县城外、河内县清化镇以及滑县道口等处设局抽厘。光绪三十一年（1905年），在京汉铁路的直隶、河南段设直豫厘金局于安阳，在京汉铁路的湖北、河南段，设鄂豫厘金局于汉口，专门抽取铁路火车的厘金。另外，光绪三十年（1904年），因筹练兵经费，曾设立筹款所，称新增厘金征项为新厘金。厘金局也曾一度并入筹款所领导。宣统元年（1909年），筹款所撤销，厘金改由布政司设厘税股管理，基层征收机关照旧。到宣统末年"，河南共设厘金总局及分局33处，此外还有32个州县代征。"⑦

在设置厘金局外，河南又根据形势的需要，相继设立了专款所、筹款所、比较所及交代局等。宣统年间实行官制改革，在京设置清理财政处，同时令各省成立清理财政局，因此宣统元年（1909年）河南清理财政局成立，以布政使为总办，综理局务，设若干会办为之佐理，又设正副监理官2人，由度支部委派。局采分科治事之法，下设编辑科、审核科及庶务科等三科，每科设科长1人，科员若干人。其主要职责为"核定章程，调查款目，以为预算决算之准备"⑧。同时，度支部（也就是原户部）要求各省裁撤所有财政局所，宣统二年河南省裁撤或归并与财政相关的局所如粮道、盐道、厘税局、专款所、筹款所、比较所及交代局等，于当年5月在藩司内设立财政公所，统一管理全省的财政事务，并于财政公所内设三科，科内分课，不过虽然分科理事，但在职员使用方面还是留有不少旧制度的痕迹。如河南巡抚吴重憙称："开办伊始，须有谙熟财政之人，拟仍酌聘幕友，在所分任其事，得以互相讨论，以免诘错之虞。"⑨综上可知，晚清河南财政管理机构随着全国形势的变化而演变，其趋向日渐细化。

二、晚清财政运行机制

清前中期财政运行机制是中央户部统理国家的一切财政经费事务，所谓："掌军国支计，以足邦用。"虽然各省督抚与户部尚书官阶相同，彼此并无隶属关系，但是户部的决议各省督抚必须遵守执行。各省布政使虽受到督抚的节制，但并非督抚的属员，而是户部的分支，代户部掌管一省钱粮财税事务。户部具体对口负责地方财政事务的是14省清吏司，就河南而论，是由河南清吏司直接对口负责河南布政使司的民赋收支奏册，"兼稽开封驻防俸饷。"⑩户部统领地方财政的方式主要有奏销制度和解款协款制度。所谓奏销制度，"在性质上是一种财政决算制度。"

具体而言，但凡有经费使用出入的单位，无论是地方各省还是京城各部院，都要向户部报告本年度的经费收入、支出及结余等情况，以便于核销，这种年度报告称奏销册。各省、各部院的奏销册上报户部后，由户部对其进行审核，如有不符之处，即指驳发回，重行修订，然后由户部于年终总汇，向皇帝奏报，形成最后决议。所谓解款协款制度，"即各省奉中央命令征收各项赋税，存入公库，同时奉中央命令开销各项经费，由公库动支，动支之外，所有剩余银两，则须运解邻省或中央。动支部份，先将款额预存，称为'存留'，运解部份称'起运'。凡此'存留''起运'之数额多寡，均须经过中央批准之拨款手续，每年分春秋二次执行，故名'春秋拨'。"

调拨的依据是上年冬各省总督巡抚预先估算出的应支俸饷数字，也就是所谓的"冬估"。次年春各省还要将库存银两数造册上报户部，户部对之进行审核后，"除照上年各省冬估册所剩银数支用外，其余由户部指拨给财政收支不敷的省份，这叫协饷，又称协款。协饷的原则是拨付以邻近省份为先，再为近次省份。存留和协饷之外，结余部分要全数解交户部，这叫解饷，又称京饷。"总之，通过奏销制度、解款协款制度等，清廷对地方财权实现了有效控制，从而有力地加强了中央集权，河南省作为地方一级行政单位自然亦不例外。然而自鸦片战争后，尤其是太平天国运动兴起后，由于清政府是在内外交困的局面下，日渐滑向崩溃的深渊，因此较之中前期相比，事务非常繁杂，这使得财政支出日益增长。据统计，从鸦片战争开始到庚子赔款，清政府共支付赔款（包括利息）13亿两白银。光绪元年（1875年），御史余上华在一份奏折中指出："近自军兴以来，用兵二十余载，以致帑藏空虚，迥异往昔，中外用款，支绌日甚。"

光绪十三年黄河决口之大工竟费银1300余万。加之"西路有防营之饷，东省有练兵之费，各省有制造之资，北洋海军之用"，支出头绪繁多，而清政府"综计一岁财赋所入六千余万"，早已入不敷出。朝廷如此，地方亦然。就河南而言，同治十二年（1873年），河南巡抚钱鼎铭奏称，本省地丁除去因灾歉减免或缓征外，约计收入170万两，而拨解京饷25万两，河工经费50余万两，西征军专饷140余万两，支出已达215万两，还有本省嵩武军、毅军及各官养廉等项开支，入不敷出。光绪三年（1877年）河南巡抚李庆翱上奏称："藩司库款每年所入正杂各项仅有二百余万两，而应解京饷及张曜、禾庆两军征饷，各省各营协饷，河工修防经费并应发本省官兵俸饷食廉杂支用项浩大，入不敷出，为数甚巨"。

故而只能如许多地方一样，对上交京师的钱粮一再拖欠，咸丰七年（1857年），因匪扰阻运，豫省漕粮每石折银1两2钱5分解司，嗣为定章，至光绪四年（1878年）"，京仓短收该省漕粮不下三百万石"，为了应对统治危机，清廷只能放任地方自主征收钱粮，于是地方财权开始扩大，进而形成了各自相对独立的地方财政。河南相对独立的地方财政就是在这样的背景下发展起来的。当时因财政不足，朝廷鼓励捐输，如咸丰元年（1851年）户部行文河南等省督抚劝谕官绅士民量力捐输，以济要需。咸丰三年春，再次通令各地绅士商民捐资备饷。继而河南巡抚陆应谷让有关方面拟定章程，加紧勒索，"虽数十亩之地户皆勒之"。在此情况下，河南的地方官员渐渐形成了遇事即捐的传统，以至于时人总结说："清初民不病赋而病役"，道光以来，民不病役而病捐。以鹿邑为例，从咸丰六年（1856年）到光绪二十六年（1900年）大的捐派即有12次。

从修城捐饷、建庙到抗灾协助，小到修志都需乡民捐助。十九世纪五六十年代，由于连续用兵，地方亦藉此擅自加征赋税。如西平、罗山一带，官府以举办团练为名"，勒派勇费，勒借次年钱粮"。又擅自设卡收厘，如督办河南军务的胜保，自行在周口等城镇设局抽厘，苛扰万状，商民弗堪。南汝光道赵书升在所属州县"借养勇为名，设立厘局，勒索商贩"。19世纪晚期，地方财权下移倾向更为明显，其表现为擅行征赋，毫无节制，如朱寿朋曾综述光绪后期河南各县丁漕收取情况称："每额征银一两，计纳制钱二千六七百文至二千七八百文者，比比皆是，而省南之州县如信阳、罗山、正阳等处，竟有折纳至三千文以上之多者。又创其名'柜规钱'、'粮券钱'、'补数千底钱'、'辛工纸张钱'，按粮数之多寡，正额外得递有增加。"在擅自征收赋税的过程中，各地纷纷设立相关的财政局所。如河南的厘税局、专款所、筹款所、比较所及交代局等机构就是在这样的背景下产生的。

由于这些财政局是由巡抚"专委官员办理，藩司虽有会核之名，但无察销之实；远、关、粮、盐各司道，各有专司，财权尤非藩司所能过问者。"从而使督抚成为真正统管一省财政的官员。所谓："地方财政各类专门机构的设立，在政治上的直接后果是财政权完全落到了督抚手中，布政使只能完全听命于总督、巡抚。地方新设各类专门财政机构由督抚奏请设立，官员由督抚委派，布政使司所经管的田赋杂税只是一省财政收支的一个部分，实际地位大大下降了，清政府要通过布政使来控制一省的财政在行政体制上已经失去了保证。"针对晚清财权下移的现象，庚子前后，一个研究中国财政的日本人称："所称为中国者，实非为完全整齐之帝国。其二十一行省之地，俨若分为二十一国，而皆各有半独立之象，又各相联络，而后成此散漫无纪之国也。斯言也，证之于各种政事上，皆得显其实矣，而尤以财政为尤著。"由于地方财权的扩大，遂使前中期通行的奏销制度与解款协款制度在晚清瓦解，中央因而受制于地方财政的节制。为了改变这种状况，加强中央对地方的控制，1907年1月御史赵炳麟奏请"制定预算决算"，以"整理财政而端治本"。1908年12月要求各省成立清理财政局，"核定章程，调查款目，以为预算决算之准备"。为改变财政局所林立的现状，在设清理财政局清理财政的同时，度支部要求各省裁撤所有财政局所，所谓："各省财政机关头绪纷繁，必须一面清理，一面统一，则条理较易分明，而机关乃益臻完备。

拟请将各省出纳款目，除盐粮关各司道经管各项按月造册送藩司或度支使核查外，其余关涉财政一切局所次第裁撤，统归藩司或度支使经管。所有款项由司库存储，分别支领。"对于清廷裁局改制的主张，宣统二年（1910年），河南巡抚吴重憙在奏章中表示支持，所谓："行政以理财为大纲，而布政司衙门实总管财政之关键，非设立专所，组成财政统一之机关不足收挈领提纲之效。"并奏请裁撤或归并与财政相关的局所，于当年5月在藩司内设立财政公所，统一管理全省的财政事务。所谓："臣先后奏请将粮、盐道缺并厘税局、筹款所分别裁撤，所有事务，胥归藩司经理。惟该司政务日繁，不得不筹设专所。当在署内建设财政公所，旧设之专款所、比较所、交代局一并隶入。分设三科，科复分课，由该司订立办事细则"云云。后度支部奏准，各省藩司总统财权，由度支部考核。凡与财政有关的重大事件，"均一面由藩司详报该管督抚，一面迳报度支部考核。各省藩司之办事优劣，亦由度支部奏请奖惩。自此，各省藩司，兼归部属。"晚清财政运作制度的变革，虽然在一定程度上增强了中央对各省的控制，"但地方分权的格局未获得根本的改观。"

三、晚清河南税收与开支情况

虽然晚清河南的财政机构和财政运行机制不断发生着变化，但其税收加重的现象不仅始终没有得到有效遏止，而且逞现出持续加重的势头。鸦片战争后，由于中国白银外流加剧，因而导致银价持续上涨，河南银价由19世纪20年代的1两白银兑1400文钱，到40年代初的1700文钱左右，再到数年后的2200文钱~2300文钱，而同一时期农村以制钱计价的粮价变化却不大，这就进一步加重了农民的田赋负担，"州县官吏和衙门吏役更因缘为奸，越发逾额浮收，使众多有地农民不胜其苦。"为了弥补战争所造成的巨额财政亏空，清统治者在此期间加强了对百姓的搜刮，这让百姓常常苦不堪言。就河南而论，1847年河南沁阳人李棠阶称："连年荒旱，累次捐输，商贾不行，殷实者皆空虚。"

咸丰军兴以后，官府又连续加征赋税。就漕粮而言，均改为折色，咸丰七年（1857年）每石由原来的征银0.8两增至1.25两，而地方官府又在银钱比价上额外浮收，实征制钱6串余，合白银将近4两。1862年巡抚张之万以此为由，复奏定每石征银3.3两，而地方官吏又在此规定之外任意多取，有的征取甚至达到了早先定章的9倍以上。地丁征收上，地方官吏也大幅提高银钱比价，当许多地方每额征银1两，计纳制钱2600文~2800文，有的地方甚至折纳至3000文以上。由于当时实际银价甚低，所谓"方今外省银价，按库本每两合制钱一千二百文，其加于库本地方市价亦止一千三四百文"，故此可谓是浮收加倍。另外，官府还巧立名目额外加征赋税，"在钱贱银贵之时，官入盈余，几可与正供相敌。"

如商城，原额每亩征银0.048两，19世纪50年代末，按制钱177文勒征，而这相当于原额的2倍。西平、遂平等地，官府以举办团练为借口，每亩加征养勇钱200文~300文。而这些还仅是官方明定数额，胥吏在征收赋税时的借机盘剥，亦相当惊人。河南开始抽厘是在咸丰八年（1858年），行于陕州、淅川等地，以上市或运销途中的盐、药材、烟、茶、皮货、毡货、棉花、绸缎、布匹等九种货物为抽征对象，后于孟州也设卡抽厘。同年清廷下旨，河南只能对水烟、药材、茶叶三种货物抽厘。次年开封设洋药税局，抽取洋药货厘。初期消极影响有限，但同治以后厘局增多，各种限制渐被解除。逐渐扩大到河南的其他地方和其他诸种商货。如泌阳县于同治四年（1865年）设厘卡委员，同治末城关设百货厘金局，课征百货"落地税"以及"洋药过路税"，遂平县于同治四年（1865年）设厘金卡。咸同年间，河南厘金的征收每年一般在3万两~8万两之间。总之，由于盘剥加重，使河南"农民土地的实际赋税负担较清代前期加重了近10倍。"19世纪晚期至20世纪初，清政府外要赔付甲午中日战争赔款及庚子赔款，内除常项需求外，又练新军、创巡警，皆需各地筹措，这使田赋的征收不免持续加重。就河南而论，当时解往甘肃军饷每年61万两，协济驻守京郊武卫左军年12万两。甲午战后清廷借外债，摊令河南每年交解39万两，又"补镑"8万多两。河南开办机器局经费近20万两，常年经费银2万两。1900年整顿扩编军队，增加军饷三四十万两。诸种费用相加，新添财政支出"不下百数十万之数。"

1901年，又摊令河南每年解送《辛丑条约》赔款钱90万两，练兵经费40万两，出洋考察经费每年5万两。1909年，开办海军，河南认筹开办经费银64万两，分四年解清，常年经营银8万两，按年解清。本省开支如练新军，年需新增军饷100万两。据1910年河南省制定的次年财政预算显示，总计在1000万两以上，这样相当于甲午战前河南常年财政支出400余万两的两倍多。所有这些新增的款项自然要通过各种税收加在河南百姓身上。就田赋而论，漕粮光绪年间加征至4两余。地丁征收的大致情况是："其征银之处，每两犹止征一两五六钱，至征钱之处，则每两征制钱二串七百文至三串余不等，合银二两有奇。"宣统二年（1910年）《河南官报》第12期上记载：以征粮论，每正银一两，有收银一两三四钱或一两四五钱，乃至一两七八钱不等；以征钱论，每正银一两收钱两千四五百文或两千七八百文，乃至三千四五百文不等。

正赋以外，杂税名目繁多，据宣统时所编的《财政说明书》河南省《岁入部•厘捐》第2款罗列杂税称，"豫省近数年来，各层举办新职，因地筹捐，闻积踊跃，而情形各殊，款目互异，本非划一，办法有：抽之于花户者，如串票捐、契税捐、契尾捐、房捐、亩捐、随粮捐之类是也；有抽之于坐贾者，如斗捐、商捐、铺捐、油捐、火柴捐、煤油捐、粮坊捐、变蛋捐之类是也；又如枣捐、瓜子捐、柿饼捐、柳条捐、棉花、芝麻、花生等捐，则就出产之物而抽收，如戏捐、会捐、庙捐、巡警捐、册书捐等，则因特定之事而抽收。"且在征收过程中，常被奸吏利用，所谓："正赋以外，民间每年支车、支马、支军需差、支学务差、支流行差，更有奸吏恶役，费一征十，种种名目，以骚扰乡里，或按地亩均摊，或按户口照算，杂费几逾正赋，且有逾正赋数倍之……大而盐商矿产，小而柴草斗粮，凡一买一卖，莫不有税，一加再加，至无可加犹不足也。又有良臣为之谋，迫捐视州县之肥瘦，则每县能鬻若干份，一委之知县，知县委之村长、里正，而迫鬻于民间。"又如当时御史李擢英称："臣见闻所及，确知州县收税，多系责成里书及税房书吏，限以成数，俾按年、按月呈缴若干。大约大县不下万两，小县亦数千两。如陈州所属皆是。盖征收杂税，未有遵例三分者，自六、七分至十一、二分，任意加增。

又牙帖常令更换，每张领费数两。故所收动以万计，而解部不过一千内外。"如周口办捐，"不肖丁役借端滋扰，在所难免。如本镇各粮行代收斗捐，竟有笔下偶错账目，一经调查，明罚暗索，始而十倍，继而百倍，终至于千倍者。种种苦楚，商人受之。"如林县当所收牙帖税，旧章每张税银三钱至八九分不等，而各行所出，"常三倍、五倍乃至十百倍于额税。凡营小牙纪者，往往终岁勤动，所得不敷缴官之用。

观于歇业行店售出牙帖，尚须倒赔银数十两，则当日牙税之病民可知。河南盐价在清中期每斤定价16文，道光初加至28文，1867年又加至32文，19世纪90年代中期，又加至38文。1901年加至42文，1906年加至43文，1908年加至51文。而这只是大致情况，在现实生活中，"由于沿途苛征，商人抬价，人民的实际买价却高得多。"厘金的征收，光绪年间，在局部扩大为百货厘、煤厘、火车捐等。光绪二十一年（1895年）后，因对外赔款，厘金的征收普遍扩至百货，并且在开封南关添抽坐厘，厘金局卡达32而处。光绪二十八年（1902年）征火车货捐，光绪三十年（1904年）因筹措练兵经费，又举办许多新厘金。光绪三十二年（1906年）开征销场税。大致而言，光绪二十八年（1902年）前，河南厘金主要征自百货，此后有三分之一的征额来自火车货捐。光绪元年（11875年）至光绪二十八年（1902年），河南厘金年片额大致在6万至9万之间，光绪二十九年（1903年）是11.64万两，嗣后每年的征额大致在19万余两至24万余两之间。综上所述，晚清时期在河南省地方财政盘剥之下，河南经济日渐滑向崩溃的边缘。晚清河南财政是全国财政的一个缩影，从中我们可以洞悉当时我国的总体情形，清王朝最终走向崩溃，财政乃其中的要因。