财政税收论文：民族自治地方财政税的障碍探索

 一、民族自治地方税收

税收是民族自治地方财政收入的主要来源。几十年来,税收制度随着国家政治经济形势的变化,作过多次改革。新中国建立初期实行多税种、多次征的复合税制,1956年税制向简化方向发展。1983-1984年实行利改税,从单一税制向以流转税和所得税为主体的复合税制转变。对少数民族地区农牧业税实行了轻税政策,对贫困的民族地区实行了减免税收和优惠税率办法。鉴于全国改革开放的深化和社会主义市场经济的发展,1992年中国共产党十四大提出建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标模式,在财税、金融、投资、计划等方面,都要求适应社会主义市场经济的要求进行全面性的改革。

在这一背景下,1994年全国税制进行了重大改革,其指导思想是:统一税法、公平税负、简化税制、理顺分配关系,规范分配方式,保障财政收入,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。这次分税制改革,将原30多种调整为7类28种:流程税类包括增值税、消费税、营业税、关税4种;所得税类包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税3种;资源税类包括资源税、城镇土地使用税2种;财产税类包括房产税、城市房地产税、遗产税3种;行为税类包括车船使用税、车船使用牌照税、船舶吨税、印花税、契税、证券交易税、屠宰税、筵席税8种;农牧业税类包括农业税、牧业税2种;特定目的税类包括城市维护建设税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税、土地增值税、车辆购置税、燃油税6种。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将适宜地方征管的税种划为地方税;将与经济发展直接相联系的主要税种划为中央与地方共享税。

在分税制改革中,分设中央税务机构和地方税务机构,实行分别征税。中央税种和共享税种由国税局征收,其中共享税收入按比例分给地方;地方税种由地税局征收。为了保持地方利益,中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定,按1993年中央从地方净上划的收入,金额返还地方,保证地方既得财力,以此作为中央财政对地方的税收返还基数。1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定,即上述两税全国平均每增长1%,中央财政对地方税收返还增加0.3%。1994年分税制改革以前,原体制中央对地方的补助和各项专款,继续按原规定实行。分税制改革后,其财政体制延续了对民族地区以往的照顾政策。主要体现在:中央的税收返还基数以1993年为基期年核算,以1993年的实际征收额为计划依据,保留对民族地区的特殊财政支持,在对民族地区计算税收返还额时,保留了定额补助和民族专项补助,主要有:民族自治地方机动金、少数民族地区补助费、民族自治地方预备费高于一般地区,边境事业补助费和支援经济不发达地区发展资金等。

1994年财政体制改革,实行分税制以后,保留了民族自治地方的税收管理权限。民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候,除应由国家统一审批的减免税收项目以外,对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的,履行报批手续后,可以实行减税或者免税。西藏自治区还可以对其实行的地方有关税种有所变通执行。1994年我国实行分税制的改革,初步确立了市场经济体制下中央与地方财政分配关系的基本框架,特别解决了中央财政收入增加到合理比重的状况,使国家具有了与集中制体制相适应的财政能力。③1993年同1994年相比,中央与地方财政收入比重分别为22∶78和55.7∶44.3,完全达到了分税制财政体制改革的目的。分税制的改革,在税种、种率上全国"一刀切",而对民族地区保留了照顾补助的各项专款。尽管如此,开始实行分税制的1994-1995年,民族自治地方财政收入锐减,1994年比1993年少收101.2亿元,1995年比1993年少收54.56亿元,赤字猛增100多亿元。直到1996年以后,财政收入才恢复增长。①但是绝大多数民族自治地方财政支大于收的情况越发严重,靠地方税收,不能大幅增加财力。因此短期内民族自治地方财政,难于摆脱"吃国家财政饭"的局面。

二、必须切实加大对民族自治地方财政的支持力度

2001年2月全国人大常委会修改后的《民族区域自治法》,正文从原来67条增加到74条,修改与增加共涉及42条,原60%以上的条款作了修正。在"自治机关的自治权"一章中,财政税收内容,从3条增加到4条;"上级国家机关的职责"一章,从原来的13条增加到19条,涉及上级国家机关在财政税收上支持民族自治地方的规定,从原来的4条增加到9条。这些修改加大了民族自治地方在财政税收方面的自主权和上级国家机关的支持力度与责任,有力于推动少数民族地区经济社会的加速发展,受到了广大少数民族干部和群众的广泛拥护。

1.西部大开发是解决民族问题的重大战略步骤

世纪之交国家开始实施西部大开发战略。西部12个省市区,面积占国土总面积的71%以上。我国55个少数民族,有48个主要分布在西部12个省市区,占少数民族总数的87.3%;少数民族人口分布在西部的占少数民族人口总数的73%;在西部的民族自治地方面积占全国民族自治地方面积的96%,占西部整个面积的85.89%;通过西部大开发的有效实施,少数民族地区产业结构的合理调整,基础设施的大力建设和自然资源、生态环境保护、人文资源、信息产业等的开发,必将推动社会生产力的加速发展,切实增加各项生产产值,真正增加财政收入,使各民族自治地方财政摆脱依靠国家补贴的历史,使少数民族走上致富道路。通过西部开发,通过气、油、电、水、矿等的东送工程,使群众也要富起来。如果把资源拿走,贫困仍然留给西部,那就是西部大开发的失败,也是国家解决民族问题的失败,将对社会稳定、边防巩固、民族团结造成严重影响。因此在西部大开发实施过程中,应该留给当地的效益、税收,不能随着资源一起付之东流,要采取有力制约措施。可以说西部大开发战略的实施,加速少数民族地区经济社会发展,使少数民族群众真正富裕起来,是国家解决民族问题的重大战略步骤。

2.切实加大对民族自治地方的财政转移支付力度

政府间财政转移支付,可以有上级政府对下级政府的转移支付和下级政府对上级政府的收入转移支付;其形式有一般性(无条件拨款)和专项性(有条件拨款)两种。一般性的主要是对财政困难地区,弥补各项刚性财政开支来源的不足,一般不指定用途,而由地方财政自行安排使用;专项性的主要用来进行基础设施建设、改善投资环境、调整生产结构和生产力布局等,指定用途,必须按指定项目和范围使用资金。转移支付由一系列拨款组成,其实质就是一种财政补助。1994年我国财政体制改革,实行分税制以后,1995年中央财政在预算中开始实行的《过渡期转移支付办法》,就是中央财政对下级包括民族自治地方,实行税收返还和体制补助与结算补助的一种拨款,是属于一般性的政策转移支付。《办法》中保留了对民族地区的优惠照顾政策所给予的财力支持,对民族自治地方实行了"政策性转移支付",是从民族地区财政实际状况出发,为贯彻《民族区域自治法》而帮助民族地区解决财政困难的政策措施。《办法》规定:对民族省区、非民族省区的民族自治州,选用"财政供养人口人均财力"(简称"人均财力")、"财政供养人口"、"1979年以来的财力递增率"(简称"财力递增率")等综合性指标,增加政策性转移支付。对民族省区的政策性转移支付系数根据中央当年财力情况确定。对民族自治州的政策性转移支付,根据该民族自治州"人均财力"与本省地州级"人均财力"和全国地州级"人均财力"水平分别确定。根据这一转移支付办法,中央财政向少数民族比较多的八省区,1995年转移支付补助10.81亿元,占当年中央财政转移支付补助总额的52.2%;1996年为17.75亿,占总额的5l.23%;1997年为23.59亿元,占总额的46.98%;1998年为28.51亿元,占总额的47.59。④综合看,民族八省区四年中接受转移支付补助平均占总额的49.5%,还有八省区以外的民族自治地方接受的转移支付补助,合计全民族地区接助的转移支付补助占全国转移支付补助总额的一半以上,占了较大份额,比例已经不小了。但是这种办法并没有解决民族自治地方财政极为困难的处境。

分税制以后,民族自治地方普遍感到财力不足,而中央财政又不断出台减免地方税收的政策和提高支出标准、调整工资、增加津贴等政策,这种中央开口子,地方出票子的现象,使民族自治地方财政难以负荷;不少专项财政转移支付需要地方财政配套资金,更使民族自治地方无法承担。这种财政转移支付办法的实施,并未实现其平衡地方财政和保证公共产品与公共服务均等化的政策目标,对民族自治地方来说,甚至还不及改革之前中央财政的补助实惠。分税制改革前的1993年民族自治地方财政收支差额赤字为159.62亿元。而分税制后的1994年收支差额赤字猛增到315.47亿元,1995年为346.99亿元,1996年为407.14亿元,1997年为419.31亿元,1998年为469.23亿元,1999年为566.59亿元。①例如1998年中央财政转移支付补助总额为60.54亿元,用于民族地区按一半计算,为30多亿元,同近470亿元的收支差额赤字相比,只是杯水车薪了。据新疆维吾尔自治区1998年统计,全疆85个县市中有77个县出现赤字,比例高达90.59%,有15个县市的财政赤字已超过其自有财力规模的50%,其正常支出的维持完全依靠上级财政超拨资金及调入、借入各方面的资金;全疆有41个县市自有财力不能保证人头工资的发放,其比例达到48,24%,仅工资性财政缺口即达2.25亿元。2001年2月全国人大常委会修改后公布施行的《民族区域自治法》第六十二条规定:"随着国民经济的发展和财政收入的增长,上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式,增加对民族自治地方的资金投入,用于加快民族自治地方经济发展和社会进步,逐步缩小与发达地区的差距。"国家基本法的这一刚性法律规定,应该加快落实步伐。对于历史上形成并遗留下来的少数民族"先天不足"状况的改变,仅靠目前财政转移支付补助的规模和力度,是远远解决不了问题的,因此必须逐步加大资金投入力度,这不仅是经济问题,而且也是影响民族团结、社会稳定和边防巩固的重大政治问题,要充分给予重视。

3.几点意见和建议

中国共产党从20世纪30年代就接触和处理中国的民族问题。由于民族问题在中国的特点和少数民族的特殊情况,党一直采取有别于内地汉族地区的特殊政策和策略。不仅少数民族上层,而且整个民族问题都是党的统一战线工作的一项重要内容。党成立80年来,新中国建立50多年来,不断地、成功地解决着复杂的民族问题,并且形成了一套行之有效的政策和策略。80年代我国在沿海建立了几个经济特区,给予了特殊优惠政策,经济迅速发展。当时由于民族地区的环境和区位不具备沿海特区的条件,没有给予那样的特殊优惠政策,因而出现了经济社会发展同沿海发达地区差距越拉越大的趋势,延续执行的各项专款补助,只能解决一部分生产生活问题,仅起到"毛毛雨"的作用。当前在实施西部大开发过程中,必须制定和实行符合市场经济规律、切实缩小区域发展差距的一系列优惠政策和策略,形成西部与其他地区的政策差势,从基础设施建设、产业结构调整、生态环境保护、科技教育兴国、投资环境等吸引国内外资金、技术、人才和项目向西部流动,根本改变民族地区的经济社会发展状况,提高社会生产力自身发展水平,也就是从长期的"输血"经济,转变为"造血"经济,才能逐步扭转各民族自治地方财政支大于收的恶性循环势态。政策和策略是党的生命,没有差别就没有政策。国家的民族政策不仅是解决少数民族政治上平等、自治问题,而且更要解决少数民族经济发展、各民族共同繁荣问题,这就需要在政治、经济上实行有别于一般汉族地区的,而有利于少数民族加速发展的优惠政策和措施。这才是真正的大局,是影响民族团结、增强凝聚力,稳定社会,巩固边防的长治久安的大局,这就是民族问题的重要性,就是民族政策的价值,是增加或减少一点税收所无法相比的大局。据此,从税收、转移支付等方面提出几点建议,供研究参考。

(1)税收需要做出有利于民族自治地方财政收入的调整。从1994年分税制改革结果看,1994-1995年民族自治地方财政收入大幅下降。而这两年中民族自治地方许多企业虽然产值增加了,交税多了,但纯收入比1993年减少了。出现这样的事实,其原因就是在税制改革中,政策性"一刀切",有利于经济发达地区,而对经济落后的民族自治地方,在税种、种率、共享税分成方面没有任何优惠和照顾。因此建议:资源税的征收与资源的开发利用存在密切关系,有必要把资源税划入民族自治地方征收,专款用于资源的开发;共享税中的增值税分成,改为中央分享25%,民族自治地方分享75%,或各分享50%。这样的调整对中央财政在民族地区征收的税额影响不是很大,而可以大大增加民族自治地方的财政收入。同时还可以对民族自治地方区域内的资源型、环保型的高科技企业减免一定比例的税收;对投资者也可以在一定时间内实行税收优惠;还可以在条件成熟的地区设立保税区等,对发展民族自治地方经济,增加财力,会产生很大的推动作用。

(2)加大转移支付向民族自治地方的倾斜力度。转移支付制度是与分税制配套的解决中央与地方政府之间财政关系的极为重要的有效手段。1994年分税制改革同时,也实行了转移支付中的税收返还办法,确定中央财政对地方的返还数额采用了基数法计算。显然地方财政收入多的基数额当然就大;地方财政收入少的民族自治地方,尽管把多项专款补助也计入了基数,但其额度仍无法与发达地区财力相比。这对于民族地区来说,存在许多不公平成份。当代世界上大部分国家都采用的是因素法计算转移支付补助数额,也就是对财政收支影响较大的一些重要因素为依据。在我国应该充分估计到少数民族欠发达地区的各种因素,确定其税收返还的标准与数额。虽然1994年以后的税收返还包括了中央对民族自治地方的各种专项补助,但数额并不大。现在我国的税收返还已包含了少数几项因素,说明转移支付正在从基数法向因素法过渡,逐步完善财政转移支付制度,增加对欠发达地区的补助倾斜和力度,使民族自治地方财政收入实现较大幅度的增长。此外,随着中央财力的增长,国家应该加大对民族地区基础设施建设、生态环境保护工程、自然资源与人文资源的开发、扶贫工程等专项投入;将国际上提供的低息贷款与无息贷款,优先投入西部民族地区;利用各种形式支持和帮助民族自治地方经济更快地发展。

(3)开源节流,推动民族自治地方生产力的加速发展。2001年2月修改后的《民族区域自治法》中第六章是本次修改与增加量最多的部分。标题由"上级国家机关的领导和帮助"改为"上级国家机关的职责",全面规定了民族自治地方上级国家机关的各项责任。归根到底就是民族自治地方的发展,其上级国家机关要负全面责任,特别是帮助、指导制定经济发展战略、调整产业结构、争取国家的优惠政策,推动民族自治地方生产力的更快提高,其中财政税收方面,无非是千方百计增加收入和节约开支。开源方面,除中央财政的拨款和转移支付返还补助外,民族自治地方应该积极争取上级国家机关的帮助和指导,深化全方位改革开放,敢于创新,通过基础设施建设、生态环境保护工程、自然资源和人文资源的开发,产业结构的调整等,切实增加本地方的产值,提高自身生产力的发展,以加快财政收入的增幅。在节流方面,首先贯彻国家机构改革的要求,利用当前县市机构改革的形势,严格削减机构,将机关人员减少20%以上,以减少"人头费"开支;其次砍掉那些形式主义的浪费开支,把节约下来的财力,投入效益明显的项目中去。总之抓住一切机会、利用一切手段,推动本地方社会生产力的发展,增加产值,增加财政收入,使民族自治地方经济社会有一个更快的发展,早日实现各民族的共同繁荣。