财政税收论文：农村保险财政支付能力检验

 一、引言

新型农村社会养老保险（简称"新农保"）是中国农村社会保障制度体系建设中又一重大制度创新，其目的是"逐步解决农村居民老有所养的问题"，制度设计是"自愿加入"、"社会统筹与个人账户相结合"，为参保者提供缴费补贴和基础养老金。2009 年新农保的试点运行拉开了农村居民"制度养老"的帷幕。截至 2010 年末，全国参加新型农村社会养老保险人数 10 277 万人，其中领取待遇人数 2 863 万人，基金支出 200 亿元，基金累计结存 423 亿元①。同老农保相比，新农保最显著的特征是强化了政府的财政责任。《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确规定，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，标准为每人每月55元，同时还要对参保人缴费给予补贴，标准不低于每人每年 30 元。鉴于此，新型农村养老保险的可持续运行离不开政府财政的支持，充裕的财政收入成为有效规避新农保制度震荡和实现其长期稳定发展的关键。然而，在全球经济尚未复苏、国内需求严重不足的背景下，未来中国财政收入走势如何？能否维系新农保制度的可持续发展？笔者着重探讨上述问题，继而简要分析优化财政支付的策略。

二、文献述评

20世纪 80 年代，中国部分地区便展开农村社会养老保险的探索。后来，民政部在总结各地经验的基础上确立了"个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持"的农村社会养老保险方案（老农保）。然而，由于老农保基金运行困难，大量农民退保，制度陷入困境，于1999年被国务院叫停。梁柱旺，（2006）认为老农保失败的因素很多，但政府财政责任的缺失是很重要的原因。老农保停滞后，一些学者积极探索农村养老保险的新模式，如郑功成（2002）主张分类分层解决农村养老保险问题。贾康（2007）认为城乡社会保障体系建设需要得到更多的财政支持和公共财政制度建设支撑，关键是建立和健全规范的复式预算体系中的社会保障预算。穆怀中（2007）认为，应确定政府负担国民最低层次的养老责任。柳清瑞（2008）主张建立一定人口周期的经济、人口等因素的预测机制和财政预算制度，增加财政收入的可持续性和稳定性，提高制度的有效供给。中共十六大报告特别提出要"探索建立农村社会养老保险制度"。在此背景下，一些地区如宝鸡、北京、浙江等地开始积极探索以政府财政投入来扶持农村养老保险的试点。2009 年《指导意见》终于在国际金融危机愈演愈烈、人口老龄化加快等众多因素的压力下出台。《指导意见》颁布后，有关新农保的文献如雨后春笋。多数研究从政府财政与新农保建设二者的关系出发，认为政府补贴是激励农民参保的重要经济因素，中央与地方政府应落实各自对新农保的财政补贴责任，并深入研究新农保财政补贴中中央政府和地方政府的责任和财政份额。米红、王鹏（2010）认为，应优化财政设计，保证各省、市、县三级政府新农保财政总支出的基本适度。邓大松、薛惠元（2010）指出，新农保和老农保的区别在于财政补助政策，财政补助有利于新农保的顺利推行。刘昌平（2010）认为新农保的最优财政补贴方式是财政提供缴费补贴的阶段式现收现付模式。梳理上述文献发现，学界对涉及新农保与政府财政支持关系的研究维度较多，拓展了财政补贴支持新农保建设的视角，但理论研究多，实证研究少，部分学者是以特定年份的财政收入为背景考察财政收入对新农保的支付能力，鲜有采用动态的方法预测未来中国财政收入走势及其对新农保的影响。因而，本文利用适用于非平稳时间序列数据的 ARIMA 模型从动态的角度预测未来中国财政收入走势，研究未来财政收入能否支撑新农保的可持续发展这一议题，以期为决策层提供参考。

三、数据说明与 ARIMA 模型构建

影响财政收入的因素较多，包括经济发展水平、税收结构、工农业产量等，且各因素之间相互关联，无法通过回归方程或因子分析等方法准确预测财政收入，而单整自回归移动平均模型（ARIMA 模型）却可以实现较好的预测。ARIMA 模型本质上是自回归模型（ARMA）的扩展模型，是一种常用的时间序列模型，由博克斯和詹金斯（1970）提出。该模型基于时间序列数据的动态变化规律进而实现预测未来的目的。ARIMA 模型由于其简单性、可行性和灵活性，为目前应用最广泛的时间序列预测模型之一。②从动态分析的角度看，中国财政收入是一个时间序列，可基于 ARIMA 模型进行预测分析。

（一）数据说明

中国财政收入数据（1964-2011 年）均来自历年《中国统计年鉴》，其中，财政收入不包括国内外债务收入。本文均采用 Eviews6.0 进行数据分析。

（二）ARIMA 模型基本原理

时间序列满足平稳性是构建 ARMA 模型的前提。然而，现实社会中表征经济现象的时间序列往往具有显著的趋势特征，无法满足平稳性条件，故不能使用ARMA 模型进行分析，但是如果一个非平稳序列 πt通过 d 阶差分后成为平稳序列，可以运用ARMA（p，q）建模。ARMA模型的数学公式为：△dπt=α0+pi = 1Σ准i△dπt-1+εt+qj = 1Σαjεt-j（1）其中，△dπt指 πt-经过 d 次差分后的时间序列，εt为序列的随机误差项，其为白噪声序列，即符合方差是常量 δ2，均值为 0 的正态分布。p 和 q 是 ARMA模型的阶，准i、αj分别为模型的待估计参数，该模型可记为 ARIMA（p，d，q）。

（三）ARIMA 模型构建

1. 时间序列观察和平稳性检验。用｛xt｝表示中国财政收入时间序列。选取 1964-2011 年中国财政收入数据作图（见图1），通过观察中国财政收入变化态势，我们发现 1990 年之前中国财政收入增长较慢，时序图波动比较平稳，而1991 年以后，财政收入快速增长，时序图表现为向上方陡直倾斜，表明序列存在增长趋势，初步判定财政收入序列是非平稳的。且序列波动幅度不一致，序列还可能存在异方差。这里我们选取 2007-2011 年财政收入数据作模型预测检验。采用 ADF 单位根检验对财政收入序列｛xt｝进行平稳性检验，结果表明，该时间序列是非平稳的，进一步证实了上述时间序列是非平稳的初步判断。因序列｛xt｝可能存在异方差，需取对数消除异方差。令yt=lnxt，对序列｛yt｝进行单位根检验，发现该序列仍存在单位根，即原序列取对数后仍不平稳，需要进行差分消除趋势性，以使序列达到平稳。令 xt=△yt（△yt=yt-yt-1）经检验，序列｛zt｝平稳。因而，序列｛xt｝为一阶单整性序列，记为 xt~I（1）。ADF 检验结果见表 1。

2.模型定阶与识别。得到平稳时间序列后，我们一般要计算时间序列样本的自相关系数和偏自相关系数的值，依据自相关系数和偏自相关系数的性质，估计自相关系数p和移动平均阶数q的值，进而确定ARIMA模型的阶。对时间序列{Zt}进行自相关和偏自相关分析。如图2所示。根据图 2，偏自回归函数（PACF）拖尾，P 可以选择1 或2；自回归函数（ACF）近似拖尾，q 试选择 1或 2。从而初步判定 ARMA （1，1）、ARMA（1，2）、ARMA（2，1）、ARMA（2，2）为时间序列｛zt｝的备选模型。需对上述四种模型进行检验，从而识别最优模型。在实际识别ARMA（p，q）模型时，需多次反复尝试，有可能存在不止一组（p，q）值都能通过检验。因而，对可能的适当模型，存在着模型的"简洁性"与模型的拟合优度权衡选择问题。常用的模型选择的判别标准有赤池信息准则 （AIC） 与施瓦兹准则（SC）。在选择可能的模型时，AIC 和 SC 越小越好。综合比较发现，ARMA（2，1）、ARMA（1，2）模型的参数不显著，ARMA（1，1） 模型的残差不是白噪声。ARMA（2，2）参数估计较好，且 AIC 和 SC 值最小。初步认定 ARMA（2，2）为最优模型。ARMA（2，2）模型的参数估计结果和模型效果指标分别如表 2 和表 3 所示。

3.模型检验。ARIMA 模型的残差序列应当是均值为零的平稳序列，即残差为白噪声。这里分别采用ADF 单位根检验和序列相关法对 ARIMA（2，1，2）模型的残差进行检验。结果表明，模型残差基本上为白噪声序列，得以确定 ARIMA（2，1，2）为平稳序列模型，该模型可以用来预测（见表 4）。时间序列模型｛zt｝的 ARIMA（2，1，2）模型的表达式为：zt=0.123 201-0.711 331zt-1-0.587 029zt-2+1.042 286μt-1+0.949 881μt-1（2）四、财政收入预测分析与财政支付能力测度（一）财政收入预测分析由式（2）和式（3）推导出时间序列｛yt｝的公式：zt=yt-yt-1（3）yt=zt+yt-1=0.123 201-0.711 331zt-1-0.587 029zt-2+1.042 286μt-1+0.949 881μt-1+yt-1进而财政收入时间序列｛xt｝的预测公式为：xt=e0.123 201-0.711 331zt-1-0.587 029zt-2+1.042 286μt-1+0.949 881μt-1+yt-1（4）通过式（4）计算出 2007-2011 年的预测值并与实际值的比较（见表 5）。如表 5 所示，预测值与实际值差异度较小，说明模型的预测效果良好，可以用于预测。进而计算出中国 2012-2020 年财政收入预测值。由表 6 可以看出，中国财政收入在 2012-2020年期间将继续保持增长态势，但增长速度逐步放缓。尽管如此，2020 年中国财政收入将达到 248 139.1亿元，表明财政对新农保的支持能力进一步增强。下面分析财政对新农保的补贴方式和额度，并依据未来中国农村人口结构测度新农保补助所占财政收入的比重。

（二）新农保财政支付能力测度

目前，财政对新农保政府补贴主要采用"入口"补和"出口"补两种方式。③其中，中央财政主要负责"补出口"，即对中西部地区和东部地区给予全额或一定比例的基础养老金补助。当前补助基数为每人每月 55 元，每年 660 元。国家将根据经济发展和物价变动等情况适时调整具体补助标准。根据目前政策推算，财政对参保农民的补贴占缴费标准的 30%左右。④参照中国社会保障城乡统筹的实施进程和阶段目标，未来新农保的财政补贴至少应保持现有水平才可能实现"2020 年基本实现对农村适龄居民的全覆盖"的目标。同时，考虑到城乡基本公共服务均等化和反哺"三农"战略要求，财政的补贴比例应适时适度提高，达到参保农民缴费的 50%。⑤基于财政补贴达到农民缴费50%这一指标，农村各年龄段人口数量借鉴刘昌平等（2010）的预测⑥。本文推算出 2012-2020 年财政补贴需求数额。如表 7 所示，未来近十年，财政对新农保的补贴逐步提高，补贴规模以年均10%左右的速度递增，递增速度与财政收入增速基本相当，财政负担率平稳，保持在0.8%左右，2020 年不到 1%，因此，总体财政压力适中。2020 年之前，政府完全具备基本实现新农保覆盖全体农村适龄居民的财力。五、结论及引申总体而言，2012-2020 年，中国财政支付压力适中，不会对财政造成支付压力。但是，考虑到新农保制度未来的"福利刚性"以及新农保财政补贴与经济建设、行政管理、教育等财政支出的博弈格局，新农保财政补贴是否会对财政构成压力又显得具有不确定性，这就需要动态协调新农保养老金补贴与财政收入增长比重的关系，降低行政管理费用，压缩基础建设支出，进而规避因财政补贴缺位致使的制度震荡。

同时，即便全国财政收入具备支撑新农保持续发展的能力，还要顾及地方政府财政收入的差序格局。鉴于此，中央财政对中西部地区采取了政策倾斜，效果比较明显，尤其是对中西部地区新农保的快速推进具有积极的效应。然而，这一倾斜政策并非完美，仍具有一定的不公平性，忽略了河北省、河南省、山东省等东部地区新农保财政补助比较重的省份，而对中西部地区一视同仁，没有考虑中西部地区财政实力强而负担轻的省份。这一问题亟需解决，否则对新农保试点的推广将产生不利影响。因此，需要进一步优化政府财政的补贴机制。

本文简要提出三点建议：

1.优化财政支出结构，加强新农保财政支持力度。尤其是，当前中国内需严重不足的背景下，增加对新农保的财政投入有利于提升农村居民的消费需求。因而，需进一步深化财政体制改革，加大对农村民生工程的投入，提高新农保的财政补贴，让广大农民共享经济发展成果；

2.建立差异化补贴机制，提高财政补贴的瞄准率。中央财政针对中西部地区的倾斜政策，存在"一刀切"的问题，造成一定的不公平性。因而，中央财政应依据各省份具体财政负担状况建立差异化补贴机制，提高财政补贴瞄准率；

3.确立"有限财政"理念，凸显财政补贴的激励导向。"有限财政"理念指政府对新农保所提供的补贴是一种限额的责任。因此，为使有限额度的财政配置效率最大化，必须凸显财政补贴的激励导向，主要表现在：多缴多得，长缴多得，进一步激励、引导居民参保，保证新农保健康稳定发展。

作为一项具有普惠性质的保险制度，新农保具有明显的进步意义，是中国经济发展到一定阶段的必然。目前，每人每月 55 元的养老补贴对缓解农村贫困、保障老年人基本生活具有重要的作用。但从长期看，尤其是通货膨胀持续不下的现实背景下，55元基础养老金可谓是杯水车薪。因此，出台基础养老金与财政收入增长相协调的给付办法，建立养老金的长效供给机制，以期更有效地改善农村老年人的生活水平。