财政税收论文：财政分权与环境质量的相关性检验

 一、引　言

国外关于财政分权对环境质量影响的研究结论并不一致,有研究认为财政分权并没有使环境质量下降[1]反而使环境质量提高[2],有研究认为财政分权使得环境质量降低[3]。中国的财政分权不同于西方国家的财政分权,中国的财政分权伴随着政治集权,晋升激励使得地方政府官员有非常强的(政治)动力促进地方经济快速发展[4],中国地方政府的治理模式是"自上而下"的"标尺竞争"即地方政府更多的只需要对中央政府负责,中央政府通过以GDP为主导的考核机制对地方政府进行考评。在中国,中央政府拥有绝对的权威任命地方官员,因而有能力奖惩地方官员的行为,而在俄罗斯等财政联邦主义体制下,中央政府没有能力影响地方政府的行为[5],这是中国式分权相比联邦财政分权的最大不同,那么中国式财政分权对环境污染的影响又是怎样的呢?国内专门作中国式财政分权对环境影响的研究尚不多见,已有的关于中国财政分权对环境影响的实证检验主要如下:杨瑞龙、章泉[6]首次实证检验了中国的财政分权对环境质量的影响,得出财政分权度越高,环境质量越差,验证了财政分权可能导致地方政府降低环境保护的努力。李猛[7]从财政分权角度提出了中国环境污染趋势的新假说:环境污染程度随着人均地方财政能力水平的提高而持续上升,当人均地方财政能力水平超过倒U型曲线拐点值后,环境污染程度趋于下降。张凌云、齐晔[8]分析了作为"理性人"的政府,在面临政治激励(政绩考核下的经济发展动力)和财政约束(地方政府财税压力大)下的环境监管困境,只是没有对相应的理论进行实证检验。

与以往的相关文献相比,本文的不同是发现财政分权对不同性质的污染公共品的影响是不一样的,而且结合排污费制度进行分析。在中国式财政分权背景下,排污费对污染排放有明显抑制作用吗?财政分权会使地方政府降低排污费的收取从而使污染排放强度增加吗?本文试图从理论上提出财政分权对环境污染影响机制的假说,并利用省级面板数据对假说进行验证。

二、假说的提出

中国不是真正意义上的财政分权国家,钱颖一等[9]较早提出"中国式分权",后来Blanchardand Shleifer[5]将中国的政治集权和经济分权结合起来,强调中国与俄罗斯等国家财政激励不同,俄罗斯等国家的中央政府对地方政府的控制力较弱,地方政府不存在主动推动经济发展的动力。总而言之,中国式分权有以下几个特点: (1)政治集权和经济分权并存; (2)"自上而下"的标尺竞争,地方政府对中央政府的GDP为主导的考核机制负责; (3)地方政府的行为不需要对民众负责,缺乏民众的监督; (4)中央政府和地方政府的财税关系没有通过法律关系来明确,缺乏相应的法制基础。

分税制改革后将各种税收划分为中央税、地方税和共享税,地方政府只享有部分税收的征收权和减免权(如屠宰税和筵席税),但中国的教育、医疗、文化和社会保障等公共支出几乎全部是由地方政府承担的,地方政府的财权和事权变得不对称,很多研究认为教育、医疗、环保等公共服务投入不足的原因是财政分权后出现的收支责任缺口,其实更重要的原因是这些社会公共事业投入多、见效慢,不能作为中央政府衡量的政绩,地方政府更关注中央政府对其在经济和政治两方面的激励:其一,经济激励:中央政府依据各地区的GDP和财政收入的增量进行奖惩,财政收入增长速度越快、增量越大,地方政府通过增量分成获得的财力就越多;其二,政治激励:中央政府对地方政府官员有绝对的任免权,在决定地方政府官员的升迁时,中央政府会考察该地的经济增长绩效,会和往届任期官员管辖期间的绩效以及邻近省份的经济增长绩效相比。在这种唯GDP的考核机制下,地方政府自然会选择唯GDP的发展方式。诚然中国式分权引导地方政府"GDP竞赛"大大推动了中国的经济增长,创造了中国经济增长的奇迹,但是这种竞赛背后的代价就是一些投资多、见效慢的社会公用事业逐渐萎缩,如环境保护。鉴于以上分析,笔者认为财政分权度越高,环境污染强度越高。

地方政府为了迎合中央政府的政治经济激励,发展本地的经济,一个常用的手段就是招商引资,上马大型项目,一方面可以获得中央政府的财政支持,另一方面这些大型项目的兴建可以促进经济增长,作为供中央政府衡量的政绩。大型项目的上马需要大量资本、劳动、技术等要素的流入,为了发展本地经济,地方政府尤其是经济相对比较落后的政府不顾引进企业是否达到环保要求,或者知道引进企业环保不达标,但为了经济效益从而牺牲环境。地方政府对企业最直接的优惠政策是减免税负,为了吸引新的企业入驻本辖区进而推动经济增长,地方政府会放松环境监管,对企业减免税负,为入驻企业降低成本。税负的下降减少当地政府财政收入,从而导致环保投入不足和低效率,最终提高了污染排放强度。基于以上分析,笔者提出以下三个有待检验的假说:

假说1:财政分权度越高,环境污染排放强度越高。

假说2:上一期的排污费征收额度越大,下一期的环境污染排放强度越低。

假说3:在假说1和假说2成立的前提下,财政分权促使地方政府降低排污费的收取,从而使得环境污染排放强度增加。

三、实证分析:模型、变量、方法

本研究的被解释变量环境污染排放强度受到上一期的污染排放强度的影响,因此采用动态面板的估计方法。基于杨瑞龙、章泉(2007)[6]的研究以及本文的研究重点,建立的回归模型分为两部分,一部分是只包含财政分权、排污费以及财政分权和排污费的交叉项的基准模型,另一部分是加入控制变量的扩展模型:Eit=β1facit+β2pwfit-1+β3(facit×pwfit-1) +uitEit=β1facit+β2pwfit-1+β3(facit×pwfit-1) +β4C+uit这里使用的是1999-2008年的省级面板数据,其中下标i和t代表第i个省份和第t年,我们的样本包括了除西藏和海南以外的29个内地省、自治区和直辖市。被解释变量E表示各省份工业废水排放量/各省份工业生产总值,工业废气排放量/各省份工业生产总值,工业固体废物/各省份工业生产总值。

Fac代表财政分权,是本文的核心解释变量之一,该指标如何度量是有争议的,乔宝云(2002)[10]等以人均省级财政支出与人均总财政支出的比值来衡量;林毅夫、刘志强[11]以省级政府在预算收入中保留的平均份额来衡量(省级政府在本省预算收入中的边际分成率); Zhang, Zou(1998)[12]和张晏、龚六堂[13]用各省预算内本级财政支出/中央预算内本级财政支出来衡量。基于前人的研究加上数据的可获得性,再考虑到本文的研究目的,本文沿用张晏、龚六堂[13]的做法,采用各省预算内本级财政支出/中央预算内本级财政支出,我们预期该变量的回归系数为正。

除财政分权之外影响环境污染的另一个渠道是政府税收,政府对企业课税越多,则表明对企业的环境污染管制越严格,本文主要考察排污费(Pwf)。以往考察排污费对环境污染排放的影响的文献都没有考虑其内生性(如李永友,沈坤荣, 2008;崔亚飞, 2010)[14][15],本文用排污费的滞后一期作为解释变量,便可以有效规避这一问题,我们预期该变量的回归系数为负,这也符合这一政策提出的初衷。财政分权通过影响排污费的收取进而影响环境污染排放强度便是我们的交叉2页。facit×pwfit-1根据前面的分析,我们有理由认为财政分权背景下,地方政府为了发展本地经济,招商引资,降低本地排污费的收取作为企业进入的优惠条件,从而减弱对企业排污的惩罚力度,使得污染排放强度增加,对我们预期该变量的回归系数为正。C是一组控制变量,我们控制了产业结构(sanbig)、经济发展水平(gdp及其平方项和立方项)、公众的非正式规制(环境信访)、人口密度以及外商直接投资这几个变量。数据来源、变量选取及统计特征见表1。

四、计量检验

不管是基准模型的回归还是扩展模型的回归(回归结果见表2),二氧化硫、废水、固体废物滞后一期的回归系数均显著为正,这说明我们用动态面板回归方法的必要性。首先看基准模型的估计结果,我们发现SO2和PW的回归方程中财政分权的回归系数显著为正,这符合我们的预期,同时验证了假说1,但是PF方程的财政分权回归系数却为负,和我们的预期相反,通过分析,这也不难理解,二氧化硫属于覆盖全国的纯污染公共物品,废水属于外溢性污染公共品,而固体废物属于地方污染公共品,二氧化硫和废水这两种污染物都不仅属于某一个地区,当地政府对这两种污染物的减少具有很强的正外部性,在中国式财政分权背景下,环境质量提高并不能作为中央政府可衡量的政绩,各地方政府自然会选择发展经济,而在这类环境污染治理问题上采取"搭便车行为",而固体废弃物却可以清楚地划分区域,因此当地政府有动力采取一定的措施减少该污染物的排放。在PW回归方程中,排污费的回归系数显著为负,而在PF和SO2的回归方程中排污费的回归系数为正,这个结论与崔亚飞[15]的研究大致一致,验证了Chirinko和Wilson (2007)[16]发现的"骑翘翘板"策略,即政府针对不同的环境污染采取不同的环境策略。中国排污费收取制度的人为因素很大,而且普遍存在着地方政府和企业协商收费的行为,可以说中国的排污费收取已经沦为地方政府用于增加财政收入的一种手段[15],地方政府对产值大、利税高的排放二氧化硫和固体废弃物的企业放松监管。交叉项的符号在PW的回归方程为正,表明财政分权体制下,地方政府降低排污费使得废水污染排放强度提高。

再来看扩展模型的回归结果。财政分权的回归结果分析同前,下面看排污费,我们发现即使是PW回归方程中的排污费回归系数为负,但也不显著,而PF和SO2回归方程中的排污费回归系数是正的,也就说我们的假说2基本不成立,目前中国的排污费收取对环境污染排放的遏制效果确实令人堪忧。既然假说2不能成立,那么假说3也就不能成立(交叉项的回归系数在SO2和PF回归方程中显著为负,在PW方程中为正但不显著,即交叉项对污染强度的影响应该是负向的。)虽从理论上讲财政分权使得地方政府竞争从而降低排污费的收取,但排污费的收取并不能有效降低污染排放,从而财政分权通过降低排污费收取这个渠道进而增加污染的假说是不能成立的,即我们提出的假说2和假说3不符合中国现实。实证检验结果表明,上一期的排污费收入越高,下一期的污染强度越高,因为地方政府要稳固已有的税收收入,会放任环境污染排放,从而收取更多的排污费;中国式分权使得地方政府为了增加本地财政收入从而放松某种污染排放的管制,进而收取更多的排污费,而排污费对污染物的遏制效应不明显,于是出现排污费和污染强度都增加的局面。

下面对控制变量的回归结果进行简单说明。由于人口密度及GDP的回归系数偏小,所以表中没有列出具体的值,而是将其正负以及显著性列出。二氧化硫和固体废弃物的回归方程的人口密度回归系数符合我们的预期,随着人口密度的增加,环境污染强度会增加,但增加的边际效应在递减,人口密度的增加并没有引起废水排放强度的显著增加。在二氧化硫和工业废水的估计方程中,GDP的一次项为负,二次项为正,三次项为负,呈现倒"N"型的曲线特征,对固体废物而言,虽然GDP的回归系数符合EKC假说,但是不显著。本文回归结果还告诉我们随着外商投资的增加,固体废物是增加的,但废水和二氧化硫并没有增加,外商投资通过产业转移将大量的固体废弃物转移到中国或在中国生产。

五、结　论

本文实证检验了中国式财政分权是否会增加环境污染强度这一核心问题,结论表明:财政分权制度下的事权分权,导致地方政府关注区域性公共品(如固体废物),而对于全局性公共品(如二氧化硫和废水)采取"公有地悲剧"或"搭便车"的态度;排污费的收取对环境污染排放没有产生有效的抑制作用,地方政府尤其会对利税高的工业企业的二氧化硫、固体废物采取放松治理的策略,从而增加本地区的财政收入,这样便呈现出污染物在不断增加,排污费的收入也在不断增加的局面。

上述研究结论在政策上具有重要的意义: (1)在中国这种经济上分权,政治上集权的财政分权体制下,中央政府以GDP为标尺衡量地方政府的表现,从而给予经济上和政治上的激励,地方政府势必会选取以经济发展换环境污染这样的"趋劣竞争",因此中央政府应该改变这种既有的考核机制,加入环境、教育、卫生等社会公共事业的考核项目,使得地方政府不只是对中央政府负责,更重要的是对本辖区的居民福利负责,一旦中央政府以GDP为标尺的"指挥棒"发生了变化,地方政府的发展策略以及政府间的竞争策略会发生较大的根本性的扭转。(2)规范地方政府排污费收取行为,坚决制止企业和政府官员协商收费的行为,将地方政府对污染企业收费的这种行为关系纳入法律体系,而且要将排污费的使用规范化。