财政税收论文：完善财政票据监管推动非税收入管理创新

 为了进一步加强政府非税收入的规范管理，从2009年起，武威市以非税收入信息化建设为切入点，以搭建非税收入网络平台为基础，以强化票据管理为手段，实施了政府非税收入管理制度改革，形成了"单位开单、银行代收、网络监控、财政统管"的新模式。

一、非税改革促进了政府非税收入水平的提高

武威市2010年完成非税收入12.35亿，是改革前2008年的2.4倍。其中纳入一般预算管理的非税收入1.99亿，占当年财政一般预算收入的31%，是改革前2008年的2.2倍。2011年上半年完成非税收入8.16亿，比上年同期增长135%，其中纳入一般预算管理的非税收入1.46亿元，增长54%，占同期财政一般预算收入的31.3%。

二、规范财政票据管理的主要做法

随着收支两条线管理、票款分离、罚缴分离改革的实施，使财政票据起到了非税收入从源头控制的作用，有效减少了腐败、"三乱"现象的发生。

（一）制定工作职责，完善票据管理细节

以财政票据管理制度为依据，明确了非税收入管理局票据管理工作的职责和内容，制定了票据验收入库，建账登记，票据领发、票据核销，清查盘点等工作程序，对票据实行专人、专库、专账管理，使财政票据管理更加科学规范，做到实物、台账、财务分别有专人管理，并定期进行三方核对，确保账、钱、物相符。为了进一步提高财政票据精细化管理，强化对财政票据的领用、库存、核销等环节的动态监控，启用了票据管理软件，对财政票据的购领、发放、核销实行微机管理，数据反映更加准确、明了。

（二）严格进行资格审核，强化票据领购管理

为了更好的对票据的使用进行监督，根据财政部制定的《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》和《甘肃省非税收入管理条例》的相关规定，对所有财政票据领用单位进行了梳理，对领票资格进行了审查。对不具备领用票资格的单位，停止向其提供相关票据；对具备领用资格的单位，依据其单位性质、资金性质、单位执收（罚）特点，确定其领购票据的种类、数量。财政票据实行"凭证领购、分次限量、核旧领新、定期结报"的领购核销制度。单位首次领购财政票据时，需提交财政票据领购申请和《组织机构代码证》、《执罚许可证》及相关文件依据，到财政部门办理《甘肃省财政票据准购证》，并填写《票据领发单》，领购票据。单位再次领购财政票据，应出示《准购证》，填制《票据核销表》、《票据结报单》和《票据结报手册》（包括填开项目、金额、数量、标准等内容），经审核无误并确认收入资金全部上缴后批准该单位再次领购票据。财政票据领购单位的收费项目停止或取消时，将尚未使用的财政票据和《准领证》缴销收回。两单一册一表的管理手段，形成了对票据各环节的严格监管，促使非税收入及时、足额上缴。

（三）明确适用范围，规范财政票据使用

根据各类票据的不同用途，进一步明确了行政事业性收费票据、捐赠票据、社团会费票据、往来资金结算票据的适用范围，对应该使用税务发票的收费项目进行了整理公示。要求各单位依据资金性质规范使用财政票据，杜绝故意混用、串用财政票据的现象，严防因票据管理使用混乱，造成糊涂账，给"坐收坐支"留下空档。

（四）坚持票款同步，确保资金解缴安全

按照"限量领购、核旧领新，购销同量"的原则，严格限定了各执收（罚）单位单次领购数量，并对已使用的票据审核其填开项目、金额、数量、标准等内容，符合填开规定，票面金额与上缴金额一致并缴回票据存根后准许再次购领同量票据。确保非税收入及时足额上缴，在一定程度上达到"以票管收"的目的。

三、财政票据管理中存在的问题

虽然近几年武威市加强了对财政票据的管理，也取得了一些成效，但是与税务发票管理相比，仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）法制建设滞后，监督缺乏约束力

一是《甘肃省非税收入管理条例》的颁布，虽然对财政票据管理规定了相应的一些条款，也起到了一定的作用，但具体实施细则还没有出台，条例中规定的征收体系、管理体制、权限职能定位模糊，具体操作性不强。二是对违反行政事业性收费票据管理、罚没票据管理的情况，规定中虽然有相应的处罚罚则，但没有细化和具体的量化，处罚跨度大，随意性很强，可谓是有章难循，由此导致了相关部门在票据管理中的缺位。

（二）"票出多门"，形成监管真空

目前，甘肃省绝大多数财政票据都是由省财政厅统一印制，并由各级财政部门逐级领用、发放和监管，但是有的非税收入，比如公务员考试报名等收费通过网上银行直接上缴省级的，却从在同级地方财政部门领用票据；而新型墙体材料专项基金、医师资格考试考务费等收费，须就地上缴、分级划解的，却从上级主管部门领用，甚至不用票，致使地方财政部门无法掌握其票据使用的数量，更无从控制其非税收入的解缴情况，给少数单位少缴或不缴、"坐支"非税收入造成可趁之机，增加地方财政监管难度或造成监管不到的真空地带。

（三）领购单位重领轻管、违规用票现象时有发生

在票据核销及稽查中发现，部分用票单位重领轻管、违规用票据的现象还不同程度的存在，主要表现在以下三个方面：一是有的单位没有专人、专柜、专账管理，管理人员不稳定、交接手续不全，造成票据遗失等情况；二是票据使用种类不准确，票据混开、串用，超出范围使用和跨年度使用；三是填写内容不齐全，有的单位在收费时，对涉及多个项目的，不按规定填写项目名称、收费标准、收费数量等，仅填写一个项目，收费标准无处可查。

（四）财政票据种类过多，监督管理难度大

由于政府非税收入项目繁杂，相比税务发票，财政票据种类、格式多样化，导致了财政票据管理复杂，混乱的现状。武威市目前使用的财政票据达37种之多，因此在领购、使用和保管过程中难免出错，部分单位长期形成的"重领轻管"的意识，导致领购票据时没有计划性，经常多报多领，造成积压、过期，不仅增加监管难度，也造成了浪费。

（五）管理手段落后，"票""收"脱节

由于财政票据种类、格式多样，票据使用量又大，而财政票据管理部门人手少，管理手段落后，票据核销工作显得尤为力不从心，很难做到对每份填开的票据仔细审核，导致不能及时、准确的发现票据使用中存在的全部问题，使票据核销与收入征管出现脱节。票据管理工作仍然没有突破"简单供给型"的模式，使非税收入改革中"以票管收"这一着力点无法全面落实。

（六）交款人维权意识淡薄，不能及时举报违规违法行为

许多缴款人不了解票据管理政策，不清楚执收执罚单位开出的票据是否合法、规范。非税收入的收缴关系和纳税人缴纳税款不同，缴款人处于被动地位，担心办事不顺利，不敢理直气壮地索要票据或凭票举报;一些收费罚没项目标准在政策上和实际执行中有一定弹性，缴款人常常出于各个方面的考虑，只注重实际缴款数额和办事的效率，而对执收（罚）单位开具的票种是否合规和填开项目是否合法并不关心，对违规使用票据和收费行为不能及时举报，使得监管查处比较困难。

四、规范财政票据管理的几点思考

（一）建立完善非税收入管理法律体系

建议甘肃省财政厅在深入细致调查研究的基础上，注重时效性、稳定性、适用性和可操作性研究，出台《甘肃省非税收入管理条例实施细则》，完善财政票据管理制度，使票据管理纳入法制化轨道，做到有法可依。由省、市、县自上而下，根据有关法律法规，详细制定财政票据管理配套措施和办法，包括财政票据购领、供应、使用、核销、稽查、违规处罚等多项管理制度，实现财政票据全程一体化管理。

（二）准确界定票据适用范围，规范使用财政票据

在财政票据管理上，应根据单位性质、收罚资金性质及单位执法特点，准确地界定各类财政票据的适用范围，明确财政票据与税务发票的适用范围，杜绝使用非法票据，严禁混用票据、借用票据、违规用票和不法用票现象的发生。财政票据使用必须做到内容真实、项目明确、代码准确、填写完整、字迹清晰、印章齐全、大小写一致、一次复写，确保票据的合法性和真实性。

（三）精简财政票据种类，统一票据式样

鉴于财政票据种类过多、格式多样，应积极探索"二增二减"的财政票据管理思路，即增加通用票据，减少专用票据；增加电脑票据，减少手工票据。同时，为避免财政票据"票出多门"，省厅应该规范财政票据管理职责和管理权限，理顺财政票据发放渠道。收取的非税收入直接上缴省财政的，用票单位应从上级主管部门购票；收入就地上缴的，用票单位应从地方财政部门购票，避免出现监管上的"真空地带"。

（四）创新管理模式，避免票据使用交叉重叠

随着非税收入规范管理的不断推进，国有资产（资源）有偿使用收入的税后收益属于非税收入，要全额缴入国库或财政专户。因此，为堵塞票据使用交叉重叠引起的征管漏洞，从有利于财税收入监管出发，建议甘肃省财政厅允许和支持有条件的市、县（区）对行政事业单位的票据实行单一化管理试点。即行政事业单位只能购领和使用财政票据，收取的国有资产（资源）有偿使用收入需缴纳的税金由非税收入管理机构代扣代缴。

（五）积极推进信息化管理的网络建设

充分考虑各市州、各县区近年来非税收入管理信息化建设的经验，结合"金财工程"，在全省范围内打造一套软件统一、设备齐全、功能完善，网络覆盖财政、执收（罚）单位和代理银行的非税收入管理系统平台。实现非税收入管理数据在省－市－县三级财政之间的纵向共享和财政－执收单位－代理银行三方之间的横向延伸，并实现对财政票据入库、发放、使用、核销的全过程、各环节电子监控的微机管理模式，在深度和广度上不断推进全省非税收入信息化管理改革。