财政税收论文：土地财政存续废除理论思索

 上世纪９０年代以来，我国开始普遍实行土地有偿使用制度，土地财政收入占地方财政收入的比重因此得 到 较 大 程 度 的 提 高。以 浙 江 为 例，"从２０００年到２００７以来，其土地出让金比例几乎占财政收入的５０％以上，最低年份２００１年达３１．８５％，最高年份为２００３年达１１７．５６％，２００７年也 达到８７．４３％"。［１］土地财政对于缓解地方政府的财政压力、推动经济的快速发展发挥了巨大作用，但是，自２０１０年我国政府实行最严厉的房地产宏观调控政策以来，房价开始松动，并可能进入滞销时期。于是，有些地方政府甚至违背国家宏观调控政策，意欲松动楼市调控政策。例如，２０１２年２月９日，芜湖市政府公布了被外界称之为"龙年救市第一枪"的楼市新政。该救市政策出台短短三天后在一片争议声中被叫停。这是继成都、佛山、海口之后，住建部第四次叫停地方政府变相放松楼市调控政策。有人开始怀疑，土地财政到底能够维持多久。加上近年来出现的西方国家主权债务危机，从爱尔兰到葡萄牙、西班牙，甚至到意大利、希腊等，因此，有人推测，地方政府可能陷入债务危机之中。譬如浙江省，截至２００９年年底，政府性债务４　５７９亿元，负债率为２０．１５％，高于警戒线１０．１５个百分点。全省市县负债率１８．６９％，高于警戒线８．６９个百分点，其中超过警戒线的市县有３６个。在此背景下，吴东作、余丽生主张废除土地财政制度或者减少对土地财政的依赖性［２－３］，王玉波、唐莹、仇保兴等［４－５］提出对现在的土地财政制度进行改良，继续保留土地财政制度，以期适应现阶段我国经济发展的客观需要。土地财政到底何去何从，是我们应该从理论上加以分析的时候了。　　

一、土地财政改良型的存续解读

主张土地财政继续存在的人一般并不是直接主张其当然存在下去，而是从分析现有的土地财政利弊得失出发，提出改良建议。王玉波、唐莹论证了土地财政模式的正、负面效应，提出从建立完善与事权相匹配的地方政府财政体制、改革征地补偿制度、加强土地市场建设和界定政府对土地收益分配关系及征收形式方面，改革与完善地方政府土地财政模式的基本思路。［４］刘红梅等认为［６］，应正确看待土地财政收入的必然性和阶段性规律，通过合理设定省县两级财权、调整土地出让方式并加强对县级土地出让金的收支管理和权利约束等方式改良土地财政制度。仇保兴从宏微观方面对城市土地的本质和"土地财政"进行了分析，提出了土地的稀缺性和公共属性，主张应将土地出让方式从"以价高者得"转变为综合评价，同时恢复征收"房产税"。［５］

确实，土地财政收入的建立对于缓解地方政府的财政压力具有一定的积极意义。１９９４年实行分税制改革时，国家将主要的及易于征管的流转税划归中央财政收入，２００２年将归地方所有的所得税收入实行中央和地方按比例分成，２００５年又将由中央财政负担的出口退税改为由中央和地方共同负担，这样，单纯地方财政税收中，只剩下与土地出让或转让相关的税种，如土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、不动产营业税、营业性房产税等。地方财政的压力由此显现出来。从中央财政收入占全国财政总收入比例来看，９０年代初期，中央财政收入占全国财政总收入的比例不到４０％，１９９３年最低，仅占２０％左右，分税制改革后，其比例关系逐渐提升，直至达到２００８年和２００９年的５０％左右，相对来说，地方政府的财政收入所占比例逐渐降低。与此同时，我国实行"一级政府、一级事权、一级财权"的财政体制，事权要和财力相适应，必须要有财力作为保障，于是，地方政府便积极寻求新的财政增长点，土地财政便应运而生。在土地出让中，国家将土地出让金大部分让给了地方政府，加上相关的土地税收的影响，地方政府的财政压力得到了有效缓解。

诚然，学者们看到了土地财政优越性的一面，希望继续保持下去，并提出了适应新时期时代变迁的改良措施。尽管学者们的改良动机不同，但是，其改良土地财政的方法基本趋于一致，即从改革现有的财政体制及征地补偿分配制度等方面完善现有的土地财政制度。这种改良方法，实际上是针对土地财政的产生原因提出的一种应急性方法。现行的分税制与事权分离状态决定了地方政府财政收入的紧张与中央政府财政收入的充裕，但这不并能成为地方政府实行土地财政的一个主要原因。地方经济的发展应当量力而行，各地根据自身的经济实力与潜在能力发展经济，促进社会发展，我们不能因为经济发展指标的完成或少数领导政绩的树立而拼命地超出各地自身状况盲目地发展经济，我们也不能为了ＧＤＰ数据的增长而拼命地出让土地。经济的发展、财政收入的增长，是一项长期的、可持续发展过程，我们应当树立和谐的、可持续发展理念，顾全大局，形成全国均衡发展的良好模式。　　

二、土地财政替代型的废除解读

主张土地财政废除的人一般不是直接希望其无条件地被废除，而是通过税收替代形式废除土地财政。林燕在分析了土地财政的诱惑性后认为，土地财政不具有可持续性，易于导致产业结构畸形发展，易于滋生腐败，建议以公共财政体制为目标，改革财政分税制，用物业税取代"土地财政"；［７］邹爱华认为，我国当前的土地财政是导致贫富差距扩大的重要原因之一。当前已经具备了终结土地财政的财政基础。国家可以通过完善税法和发行国债筹集财政收入。［８］吴东作认为，"土地财政"导致了失地农民数量的急剧增加，房价居高不下，地方财政风险和金融风险加剧，严重影响了我国经济的稳健运行和社会的稳定。他主张以"国税"替代"国债"的"土地财政"的改革思路。［２］余丽生从财政学的角度，对"土地财政"进行了科学的剖析，分析了"土地财政"的来龙去脉、"土地财政"的利弊得失，提出了如何规避地方政府对土地财政的依赖。［３］

以上学者的共同点是认为土地财政具有临时性，不利于国民经济的健康与稳健发展，主张用税收形式替代土地财政，这样既能解决地方政府财政的紧张状况，也能避免因土地财政行为导致的地价升值所引起的房价上涨情况的循环出现。然而，主张废除土地财政行为的学者却忽视了国有土地有偿利用的本质特征。改革开放之前，我国计划经济年代实行国有土地无偿使用制度，国有企业与集体企业是国民经济的主体，通过划拨形式便可以轻易地取得国有土地的使用权。改革开放以来，为了外商投资的便利与合乎资源有限性的法理，也为了与国际接轨，土地开始以场地使用费的形式或作为合资企业中中方投资形式实行有偿使用。以此为基点，国有土地有偿使用制度逐步建立起来。到了２０世纪９０年代末期，土地财政的主导地位开始在经济生活中逐步显现出来，到了２１世纪的第一个１０年末，土地财政的弊端更加暴露无遗。

从所有权角度来看，土地税收制度从另一个侧面忽视了土地所有权功能。我国是公有制为主体的社会主义国家，国有土地属于国家所有，政府代表国家行使所有权，经济主体欲获得土地使用权，当然需要经过所有人的同意并为此支付相应的对价。从土地资源的稀缺性角度来看，我国人均耕地不足世界人均耕地水平的１／３，本着节约用地原则，土地的使用当然是采用有偿使用制度，更能有利于减少土地闲置与浪费现象，体现出土地的所有权价值。　　

三、土地财政的新思路

（一）土地财政存或废的片面性

单纯的废除土地财政，或者继续保留土地财政，两者的效果都是片面的。前者，会导致土地使用制度从有偿性向无偿性的回归，从而使我们辛辛苦苦几十年改革的成果毁于一旦。新中国成立后，我国实行单一的土地使用无偿划拨制度，１９８８年修改后的《土地管理法》增加了"国家依法实行国有土地有偿使用制度"的内容，标志着土地使用权转让制度的正式确立。此后，国发［１９８９］３８号、１９９４年分税制改革、国办发［２００６］１００号文件与制度的颁发与确立，使得土地使用权有偿使用制度进一步的完善，土地出让收入全部缴入地方国库，实行彻底的'收支两条线'。由此，也埋下了地方政府大肆掠夺农民土地、官与民争利的祸根。

后者，则会导致地方政府从经营企业中脱离出来，走上经营城市、经营土地的营利性道路。"美国学者简?奥伊认为：２０世纪８０年代，中国乡镇经济迅速腾飞的主要原因是当地政府企业化"。［９］一方面，地方政府通过设立企业、投资公司直接参与到企业当中来。"２０世纪８０－９０年代，大量的公务人员纷纷拥入商业经济的大潮，中国国家体系的党、政、军等政府一些部门都成立并拥有公司或企业来创收。据有关资料显示，在１９７９－１９８８年的９年间，我国就成立了４０多万家公司。"［１０］于是下海就成为当时的流行词语，第二产业、第二职业等成为机关、事业单位追逐的目标，以致对现在的公职人员都产生巨大影响。另一方面，地方政府通过行政垄断手段保护地方企业与经济的发展。上世纪８０年代中期，地方政府主要是直接利用行政手段限制本地特色产品和稀缺资源流到外地，或者是阻止外地产品进入本地市场，出现区域性行政垄断行为。到了近些年后，政府的企业化行为演变为维护与推动本地弛名商标建设上来。地方政府既鼓励本地企业申请国家弛名商标，也纷纷推出各地的弛名商标，如省级著名商标、市级著名商标等。

９０年代中期后，随着社会主义市场经济的建立与发展，政府与市场关系的进一步调整，国家禁止政府办公司、办企业，禁止政府直接参与市场经济建设。政府逐渐从市场经济建设中退出，地方政府干预经济的方式也从"经营企业"转向"经营城市"。经营城市，实际上是以经营土地为主要手段，以土地财政为利润，以土地ＧＤＰ为销售收入，其结果必然导致地方政府对土地财政的追逐，对农民利益的损害。

（二）建立居民住宅无偿性用地制度

上世纪９０年代以前，在居民住宅方面，我国不光实行无偿的住宅用地制度，而且，对于国家公职人员，实行无偿的福利型住房制度，对于国家公职人员和国有企业职工，由相关单位根据其工作业绩、婚姻状况等方面，无偿提供福利性住房。随着改革开放的发展，外商用地有偿性深入人心，加上经济发展的需要，我国开始普遍实行住宅商品化。即住宅用地和住宅本身都实行商品化，由公民根据市场行情买卖包括住宅用地在内的商品房，由此也带来房价的高昂与百姓的抱怨。在房价与土地财政何去何从面前，我们的政府表现得犹豫不决。我们应该向住宅用地无偿性的理性化回归。

首先，基本人权的需要决定公民有权无偿使用住宅用地。《世界人权宣言》第二十五条规定，"人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。"《经济、社会及文化权利国际公约》第１１条第１款规定："本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。"可见，居住权是基本人权之一，住宅用地是体现居住权的最为简单的手段之一。根据中国人的传统习惯，人们在成家立业时，应该拥有一套自己的住房，应该有一个独立的生活天地。居高不下的房价阻碍了人们实现基本人权的步伐。尽管近年来，我国大力推行保障房、廉租房的建设，甚至政府庄严承诺：２０１１年要建设１０００万套保障房，但是，对于城市化的刚性需求来看，依然是僧多粥少，加上不够完善的保障房获取制度，住房市场一片混乱。当务之急，我们唯有实行无偿的住宅用地制度，区分住宅用地在住房中的价格构成，房价才能向合理的价值方向回归，居民的基本人权也才能得以实现。

其次，农民宅基地的无偿性决定城市居民有权无偿获得住宅用地。《土地管理法》规定，我国实行"户一宅"的宅基地使用权制度，农民有权无偿获得规定面积的宅基地使用权。耕地是农民生存权的保障，宅基地则是农民居住权的保障。１９８６年和１９８８年《土地管理法》规定，城市居民可以申请使用农村宅基地建设房屋，这是对我国公民居住生活的最后保障，是城市居民与农村居民平等享有最低居住权的法律体现。在城乡差别显著扩大的９０年代，我国政府采取了一系列政策措施，如取消或减少户籍限制、农民工与城市居民享有一样的社保待遇、农民工子女入学平等，逐步消除或减少城乡差别、工农差别，在某些方面，例如土地特别是宅基地方面，其待遇超出了城市居民。我们在鼓吹减少城乡差别的时候，也应鼓吹减少乡城差别。农民有权无偿获得宅基地，城市居民也就理所当然地有权获得住宅用地，特别是住房商品化的今天，农民有权去城市购买商品房，挤占城市居民所能购买的商品，导致房价高涨，甚至农民工也能凭着短暂的城市居住与保障经历，享受按揭贷款的优惠措施，那么，城市居民也应享有农民所能享有的无偿使用宅基地的优惠待遇。

再次，对住宅征收房地产税。我国目前土地有偿性的做法是，将７０年的土地使用权一次性卖给居民，"这种收取土地出让金的做法，办法简单，地方政府短时间内能够筹集到大量的资金，用于经济社会发展，弥补地方财力的不足，但这种做法的实质是'寅吃卯粮'，吃'子孙饭'，把未来的钱提前用，把未来的财力提前分配，这是地方政府不负责任的行为，将导致土地资源浪费"。［１１］本着对子孙后代负责的态度，我们应当实行无偿的住宅用地制度，保证人人都能获得最低限度的居住性保障土地，真正实现杜甫的理想"安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。"然而，土地是有限性资源，我们不能因无偿性住宅用地而助长资源的浪费，应当对房产开征房产税，既能启迪人们的节约有地意识，也能保证财政收入的连续性，不会因土地财政的畸轻畸重而导致当代政府财政收入的暴涨，从而滋生财政收入的浪费与腐败，也容易促使国外金融危机时觊觎我们的财政储备。

（三）建立营业性用地及超标准住宅用地有偿使用制度

实行住宅无偿用地制度，只是针对居民的居住保障问题实行无偿使用，并不说明任何用地都是无偿使用。无偿使用，只是从基本人权角度来看，保障人人享有基本的居住权，在满足基本居住权的基础上，如果有人需要获得额外的土地，则应为此付出额外的支出。

首先，建立营业性用地有偿使用制度。营业性用地，是居民利用土地资本投资于企业或经济中，以此获得利润的一种投资形式。土地作为获得利润的资本形式，使用人当然要付出对价。我国《土地管理法》对土地实行用途管制政策，将土地分为农用地、建设用地、未利用地三种形式，并没有从商用角度划分商用地与住宅用地。这种划分方法，迎合了普遍实行的土地财政的需要，其潜在的逻辑是，凡是建设用地都应有偿使用，使用人最终向土地所有权人缴纳土地租赁费用，却并没有实质性区别土地使用人使用该土地的最终目的是什么，无论使用人使用土地为住宅需要，还是使用土地为超出生活必需限度的营业需求。改革开放伊始，我国还实行无偿划拨用地制度，外商来我国投资时，土地使用权以缴纳使用费的形式获得。后来，土地使用权可以作为合资企业中中方的投资形式。９０年代后期，我国普遍实行土地的有偿使用制度，却没有区分营业性用地与住宅性用地形式，不分青红皂白地同样看待所有的土地使用情况，导致房价居高不下，也加重了普通百姓的居住成本，侵犯其居住权。

其次，建立超住宅用地标准有偿使用制度。《土地管理法》和相关的地方法规规定了农村宅基地的使用标准，在规定标准范围内，农民有权无偿获得宅基地，建设住房；但是并没有规定超出标准面积的宅基地如何处理。实践中，村民往往凭借先占村中的空闲地去申请宅基地，如果没有先占的空闲地，则无法申请宅基地；对于超出标准面积的部分，村民也视为自己的宅基地，任意的加盖房屋或圈墙围院。也即，在农村，是凭借强力或先占原因获得宅基地，圈占多余土地。这是一种显然违背公平原则的分地模式。以致少数人圈点大量空闲地，而有些人却连基本的宅基地也不能保证与满足。要想改变这种情况，也只有实行超标准占地的有偿使用制度。在城市，如果我们实行住宅用地的无偿性，则会将农民的宅基地与城市居民的住宅用地统一起来，真正地缩小城乡差别。比照现行的宅基地使用权获取制度，构建城市居民住宅用地制度，即规定，城市居民有权无偿获得一定面积的住宅用地，超出部分，则视为居民的享受型居住条件，理应为此付出的一定的代价。具体来说，如果居民购买普通型住宅，则能免费获得土地使用权；如果居民购买豪华别墅或者大套型住宅，则应就超出基本标准的土地使用权支付对价。建立超住宅用地标准，也能制止农村超过住宅使用权标准任意强占土地的现象，真正实现城乡的住宅用地公平，实现真正的社会和谐。