财政税收论文：财政教育投入现存缺陷探析

 长期以来，我国在发展学前教育事业中过多强调学前教育的福利性和非义务性，而对学前教育的基础性、外部性和公益性认识不足，从而造成政府对学前教育的财政投入严重滞后于其他国民教育体系。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中有关学前教育投入明确指出，要"明确政府职责"，"建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制"。就目前我国学前教育的发展现状来看，最为迫切、最为具体的政府职责应是其"财政责任"。为了客观盘点政府在学前教育中的财政责任承担状况，我们对江苏省内 13 个城市的 171 所幼儿园进行了问卷调查，并分别选取苏北、苏中、苏南的 3 个典型县市进行了实地调研。在此基础上，我们结合《中国统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》、OECD的相关数据，对我国学前教育财政投入状况进行了较为全面的梳理，总结出其中存在的三方面主要问题：一是学前教育财政投入总量不足；二是学前教育财政投入分配不均；三是学前教育财政投入结构失衡。现具体分析如下：

一、学前教育财政投入总量不足

1.学前教育毛入学率偏低，反映资源供给短缺

2006 年发达国家学前教育平均毛入学率为 79%，转型期国家学前教育毛入学率为 62%，而当年我国学前教育毛入园率仅为 42.5%。2010 年我国学前教育毛入学率达到 56.5%，但仍远低于发达国家和其它新兴经济体。较低的入园率，反映我国学前教育供给总量不足。数据显示（见图 1），1997- 2000 年我国幼儿园总数大致保持在 18 万所左右，之后国有企业纷纷在改革中将所属幼儿园"关停并转"，幼儿园总数在 2001 年锐减至 11 万所。到2009 年幼儿园总数虽恢复至 13.8 万所，仍比 1997 年减少了近四分之一。幼儿园数量不足，是造成"入园难"问题的首要原因。

2.公办幼教资源占比日益降低

进一步探究我国幼儿园总体数量大幅减少的问题，可以发现，公办幼儿园数量的锐减是其主要原因：从 1997- 2009 年，我国公办幼儿园的数量一直不断减少，从 157842 所减少到 48905所，占幼儿园总数的比例从 86.50%降至 35.38%；而同时民办幼儿园数量却一直在增长，从 24643 所增加到 89304 所，占幼儿园总数的比例从 13.50%升至 64.62%（见图 1）。从在园幼儿数的变化（见表 1）也可以看出，2005- 2009 年公办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例逐年下降，从69.34%减少到了 57.33%；同时，民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例逐年上升，从 30.66%提高到了 42.67%。在我国，所谓"公办"和"民办"幼儿园的本质区别，主要看它能否获得政府的财政投入。公办幼儿园数量的大幅减少和公办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数比例逐步下降，说明我国对于学前教育经费的财政投入明显不足。

3.学前教育财政经费占总教育财政经费比例偏低

学前教育财政经费占总教育财政经费的比例，反映了政府在整个教育财政投入的"大蛋糕"里切了多大的一份给学前教育。近10 年来，我国学前教育财政经费占总教育经费的比例一直徘徊于1.3%以下的水平。而 OECD（经济合作与发展组织）国家这一比例的平均值为 8.09%（见表 2），大大高于我国的投入水平。这说明在教育领域内部，对学前教育的重视不够、投入不足，学前教育的公益性未能充分体现，迫切需要将学前教育摆在更加重要的位置。

4.学前教育经费中政府分担比例偏低

学前教育总的经费来源主要包括三个部分：财政补助收入、事业收入和其它收入，它们大致分别反映了政府、幼儿家长和社会对学前教育的投入情况。通过对收入来源的结构分析，可以考察学前教育的成本分担情况。江苏省调查发现（见表 3）：在公办园中，财政补助收入（即政府承担的教育经费） 仅占幼儿园全部经费收入的 23.16%；若包含民办园，则这一比例更降低至 15.66%。另一方面，即使在公办园中事业收入（即幼儿家长承担的教育经费）占幼儿园全部经费收入的比例也高达 71.23%，"公办"的含金量让人颇为质疑。而在 2007 年 OECD 各成员国的学前教育投入中，政府投入占总经费的比例平均为 79.7%，瑞典、荷兰、比利时、法国、意大利、捷克、芬兰等国都超过了 90%。相比之下，当前我国学前教育经费中政府分担的比例过低，幼儿家庭负担沉重，这正是产生"入园贵"问题的主要原因。

5.预算内人员经费拨款占人员经费支出比例偏低

学前教育经费中占比最大的一部分支出是人员经费支出，即为幼儿园提供教育保育服务的教职工的工资福利支出。在保教费收入受严格限制的情况下，幼儿教师的待遇很大程度上取决于政府在人员经费上的投入。江苏省的调查数据显示 （见表4），2010 年全省学前教育预算内人员经费拨款占人员经费实际支出的比例仅为 27.58%。具体地说，在教育部门办幼儿园中，教师的工资福利支出有 40%来自于政府拨款，而其他部门办和集体办幼儿园中这一比例只有 20%左右，民办幼儿园的这一比例则不到 1%。学前教育人员经费支出中政府拨款占比偏低的问题，是导致幼儿园教师工资待遇普遍低下的重要原因。江苏省的调查数据显示（见表 5），2010 年幼儿园在编教师平均工资为 4.6 万元，远低于本省义务教育教师的待遇水平。而聘用教师的平均工资仅为 2 万元左右，不到在编教师平均收入的一半，与本省职工最低工资水平大致相当，且社会保障体系中的"三险一金"也大多没有保障。我国幼儿教师如此低的待遇水平必然会大大影响师资队伍的人员素质，给学前教育质量带来极为不利的影响。

6.缺乏全国性的对低收入家庭幼儿入园的扶助措施

基础教育的重要功能之一就是平等化功能，即通过教育促进处于弱势状态的人群向上层流动，从而促进社会的平等。目前，针对低收入家庭幼儿入园困难的问题，各地已陆续出台了一些扶困措施，但扶助力度仍很有限，且缺乏全国性的、持续性的、大规模的学前教育扶困助学体系。而在美国，仅以开端计划为例，自 2001 年以来，每年接受该计划资助的儿童人数都稳定在91 万人以上，2008 年仅联邦政府在该项目上的支出就超过了68.8 亿美元。相比之下，目前我国的贫困幼儿扶助措施都是零星的、缺乏体系的，一部分贫困孩童被挡在了幼儿园之外。因此，学前教育迫切需要象义务教育、高等教育一样，建立全国性的扶困助学制度，从财政投入上确保贫困家庭的孩子也能享受学前教育，以充分体现学前教育的公益性和普惠性。

二、学前教育财政投入分配不均

1.不同地区幼儿园之间财政投入不均

由于我国学前教育的政府投入主体是地方政府，因此经济发达程度不同的地区对学前教育的财政投入水平差异巨大。从统计的角度看，我们常常以"预算内学前教育经费投入"代表学前教育财政投入的水平，《中国教育经费统计年鉴》的数据显示（见表 6），2009 年经济发达的上海地区生均预算内学前教育经费投入为 10246.18 元，而经济欠发达的广西仅为 599.96 元，后者只有前者的 5.86%，差异巨大。即使在同一省内，不同的区域发展也不均衡。江苏省的调查数据显示（见表 7），经济发达的苏南地区生均预算内财政投入达到 1524.48 元，而经济欠发达的苏北地区仅为 627.47 元，前者是后者的近 2.5 倍。

2.城乡幼儿园之间财政投入不均

学前教育财政投入的分配不均还表现为巨大的城乡差距。由于我国在计划经济时期沿袭下来的城乡二元结构社会形态，在经济、文化和社会发展方面都形成了明显的城乡差异，这种差异在公共服务供给方面表现得尤为突出。特别是农村税费改革之后，除了一部分乡镇企业比较发达的地区外，大部分乡、村一级政府失去了主要的资金来源，财政能力明显下降。在这种情况下，寄望于乡村财政加大对学前教育的投入，显然是不现实的。以农业人口较多的苏北地区的调查数据来看（见表 8），2010年该地区城市幼儿园的生均财政投入超过 500 元，而农村生均财政投入则不足 20 元。事实上，在许多财政困难的乡镇，除了唯一的乡镇中心幼儿园能获得少量的财政补助之外，其他幼儿园能得到的财政投入几乎为零。

3.不同办园体制幼儿园之间财政投入不均

由于我国学前教育的特殊性，幼儿园按举办者的不同分为四大类：教育部门办幼儿园、其他部门办幼儿园、集体办幼儿园和民办幼儿园。各地政府在学前教育的财政投入上多采取"倾斜性"分配政策，使得教育部门办幼儿园和其他部门办幼儿园获得了绝大部分的财政性资金，而集体办和民办幼儿园所获得的财政资金极其有限。江苏省的调查数据显示 （见表 9），2010 年教育部门办幼儿园的生均预算内投入达到了 1669.21 元，而同属公办性质的集体办幼儿园只有 685.43 元，民办幼儿园则只有 20.98 元 （大部分民办幼儿园得不到政府资助）。从江苏省的调查数据来看，越是经济不发达地区，不同办学体制幼儿园所获得的财政投入差异就越大。如苏南地区教育部门办幼儿园的生均预算内投入为集体办幼儿园投入的 2.27 倍，而苏北地区的这一比值却为5.28 倍。

4.不同评估等级幼儿园之间财政投入不均

2003 年国务院办公厅 《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》提出"有计划地推动示范性幼儿园建设"。之后，各地都开展了示范性幼儿园的建设和评估工作。由于各类示范园在办学条件、保教队伍、安全卫生等方面都有明确要求，各地在"政绩观"的驱使下，纷纷向有条件创建示范园的幼儿园倾斜性增加财政投入，加剧了学前教育财政投入的分配不均。江苏省的调查数据显示（见表 10），省级示范园的生均预算内投入明显高于市级示范园，市级示范园又明显高于普通合格园。省级示范园的生均财政投入约为合格园的 4 倍。在幼儿园评估等级与财政投入之间相关性问题上，究竟是幼儿园评估等级越高获得的财政投入就越高？还是财政投入越高则评估等级就越高？这是值得研究的问题。如果答案是后者，那么这种评估方式所谓的"引领"、"示范"、"辐射"作用就值得怀疑。因为示范园评比具有很强的"马太效应"：财政投入越多，评估等级越高；评估等级越高，则财政投入又更多。而对于那些处于财政投入劣势的集体办和民办幼儿园来说，则始终只能望洋兴叹。

5.同地区同类型幼儿园之间财政投入不均

有媒体报道，广东 8 所省政府机关公办园 2011 年获得近6863 万政府财政预算拨款，引发社会热议。实际上，地方政府公共财政投入在不同幼儿园之间的分配不公并非个案，而且园际间的分配不公可能远胜于城乡间、区域间和办学体制间的分配不公。江苏省的调查数据显示，苏北某地级市教育部门办的一所幼儿园 2010 年的财政拨款为 361.9 万元，而该市另一所教育部门办幼儿园的财政拨款仅为 3 万元。在我国，还有一类特殊类型---政府机关办幼儿园，这类幼儿园收费低而教育质量高,主要靠政府供养,政府每年拨出的幼儿教育经费几乎全部投放到这些幼儿园了。苏北地区某县机关幼儿园 2010 年财政拨款为 196 万元，而该县其余幼儿园的财政拨款均为零。这种园际间的投入不公，使得所有幼儿家长的目光都集中于某一个或某几个政府机关办幼儿园，进一步强化了群众对"入园难"问题的不满。

三、学前教育财政投入结构失衡

1.学前教育财政经费中公用经费占比偏低

公用经费（即商品与劳务支出） 是指用于维持教育机构运转、开展教学活动和购置办学设备等方面的经费。公用经费的投入是衡量各级教育投入的重要指标之一，也是各项教育事业发展的的基本保证。我国目前的学前教育财政经费投入，绝大部分都用作了教师的工资福利支出，而用于幼儿园日常运转的公用经费却很少。资料显示（见表 11），近年来，我国预算内公用经费支出占预算内经费支出的比例略有增长，但到 2009 年这一比例依然不足 10%。公用经费支出的严重不足，大大影响了学前教育的质量，阻碍了幼儿教育事业的快速发展。

2.各级政府对学前教育财政投入的分担失当

我国学前教育财政投入不足的一个重要原因在于，目前承担学前教育财政责任的重心偏低：负责对学前教育进行投入的主要是区县、乡镇及村一级政府。在"国十条"推出之前，中央及省市级政府对教育的投入主要集中在义务教育和高等教育阶段，学前教育的占比很低。由于我国特殊的财政分权体制，财政资金主要集中在省市以上政府手中，区县以下政府所拥有的财政资源非常有限。再加上我国各地经济发展差异巨大，各地方政府的财政能力的差异也很大，这就使得经济欠发达地区的地方政府不可能拿出较多的公共资金投入到学前教育中，从而加剧了各地学前教育财政投入不平衡的现象。据江苏省的统计数据显示（见表 12），在 2008- 2010 年全省幼儿园所建设经费中，最大部分的投入来源于乡镇政府，达到34.65%；其次是园所自筹投入，占 30.70%；还有 23.10%来自县区政府投入，而市级政府投入只有 2.4%。分地区来看，苏南地区的建设经费投入达到 33.75 亿元，分别是苏中和苏北地区的 4 倍和 3 倍。但这 33.75 亿元中，来自市级的投入只有 1.12 亿元，而发达的县域经济和乡镇经济是苏南幼儿园建设经费的主要来源（两者投入之和，超过总投入的70%）。相比之下，苏中和苏北地区的县域经济和乡镇经济都不发达，对学前教育的投入也就显得捉襟见肘。

综上所述，要切实解决"入园难"、"入园贵"的问题，最为重要的是加大政府财政投入。在加大学前教育财政投入具体实践中，不仅要克服总量不足的问题，更要改善分配不均和结构失衡的问题。充足的供给、均衡的结构、公平的分配，这三方面的考量在进行我国学前教育财政投入政策的设计和选择时互为补充、缺一不可。