财政税收论文：财政制度执行问题探讨

 １　基层事业单位执行新财政体制下的国库集中收付制度的概况

新财政体制主要推出国库集中收付制度。基层事业单位财务收支采取"集中管理、统一开户、分户核算"的办法，各基层事业单位银行账户被注销，不在银行单独设帐户，只在同级财政局下属事业单位财政支付中心设户头。新财政管理体制的实施，实现了指标、资金分离运行的管理模式，使得基层事业单位在资金使用权、财务自主权不变的情况下，由原单位承担的会计核算与监督职能，转移到同级财政部门，其各项资金的收付、结算及日常会计核算监督等工作，统一由财政部门办理和承担，会计报表编制、会计档案管理等职能仍由原预算单位的财务部门来承担。基层事业单位实际支出资金时用款单位先提出支付申请，支付中心根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，财政资金从国库单一账户体系（向代理银行发出支付令，通过代理银行进入清算）划拨到收款人的银行账户。零星支出由财政部门核定的基层事业单位备用金周转使用。各类原始票据经单位主职签字后报到支付中心审核，经审核后再由本单位会计人员入帐。在实行国库集中支付制度改革后，虽然基层事业单位单位的资金使用权、财务管理权和会计主体未改变，但财政性资金的支付和流转方向的变化引起了事业单位财务管理模式和会计核算程序等一系列内容的改变。目前大都数基层事业单位执行新财政体制，实行国库集中支付制度。以国库集中收付制度为代表的新财政管理体制，减少了财政资金运行的中间环节，降低了政府行政成本，提高了财政资金的使用效率。有效地提高了基层政府宏观调控能力和配置资源的效率，也有效地提高基层事业单位的财务管理水平，但新财政管理体制实施以来，也出现不少问题。

２　执行新财政体制基层事业单位存在问题

基层事业单位在新财政体制推行中出现的问题，主要表现在以下五方面：

（１）推行新财政体制，财务信息化程度有待于提高。财政体制改革主要由财政部门来推动，接受财政拨款的各个事业单位基本上只能被动地按照财政部门的要求提供信息，缺乏必要的参与性。而财务部门作为财务信息的外部控制主体，对信息的掌控存在间接性和滞后性等劣势。当前的财务管理制度中没有明确制定出财务信息收集、整理和分析的相关规定，这就导致各个事业单位还没有提供信息的通畅渠道。而且，我国目前尚未在财政、税收、国库和银行之间建立一个横向联网，没有一个完整的财务管理信息系统，无法很好地满足各方面的要求。国库集中支付软件与其他相关系统之间衔接不够，这在一定程度上影响了国库集中支付制度效果的发挥。

（２）国库集中支付对预算编制的准确性要求较高，而基层事业单位难以满足这种要求。基层事业单位实行国库集中支付后，其财务支出取决于年度预算和用款计划，这对部门预算编制要求比较高，必须十分完整并且高度准确，而目前基层事业单位预算编制比较笼统粗糙，各预算部门缺乏精打细算、只是进行简单的测算，沿袭过去简单的增量预算法，没有考虑到具体人员的实际情况和实际业务的发展状况，造成年度预算调整频繁等，编制出来的部门预算精确度远远达不到国库集中收付制度的要求。

（３）事业单位财务管理制度修正滞后于财政体制的改革。随着财政体制的改革，职能分工的细化，财务管理制度的可操作性直接影响到管理目标的实现，财政资金使用效果的提高，应当引起足够的重视。而我们的事业单位财务管理制度一般都过于笼统、定义较为模糊，执行制度的人员往往无所适从。财政体制改革后，部门预算、政府采购、会计集中核算、国库授权支付等新名词不断出现，不仅带来了新的概念，也给我们财务领域带来了新的管理课题，要求我们的财务管理制度能够及时修正补充，增强其操作性。

（４）国库集中支付的监督机制不完善，财政资金支付存在一定的风险。财政部门对于国库集中支付基本上在事后监督，事前、事中监督机制还不够健全，集中支付时，首先是由基层事业单位单位提出申请，而财政部门只是通过相关资料间接地进行了解，他们之间的信息明显的不对称，从而使得财政资金支付存有一定风险。例如基层事业单位可以编造虚假的收款人账户，一旦骗过财政部门，财政资金由国库通过国库单一账户体系直接划出到非法"收款人"账下。这种国库集中支付中信息的不对称使得财政资金的支付风险大大增加。

（５）基层事业单位的财务人员业务素质不高，不能很好胜任国库管理制度改革后的工作。国库管理制度改革强调了预算的约束力，还明确规定了单位在财政资金集中支付中应承担的主要职责。改革后全面预算管理提到首位，而资金管理退居其次。这对会计人员的管理职责提出了新的要求，加重了财务管理任务。但基层事业单位财会人员的思想观念、知识结构及政治业务素质等都没有很好地适应财务管理模式的变化，尤其对国库支付制度政策理解不透且业务不够熟悉，操作计算机能力不强，这些都给国库集中支付制度的执行打了一定的折扣。

３　解决执行新财政体制基层事业单位财务管理问题的对策

针对执行新财政体制基层事业单位财务管理存在的突出问题，拟从以下几方面加强该类型基层事业单位的财务管理：

（１）加强系统网路建设，形成覆盖面广的财务管理信息系统。目前基层事业单位的预算和报表仍然需要在本单位计算机上完成，然后拷贝到财政支付中心，没有形成全网络办公系统。财务管理信息系统既包含"技术问题"，也包含"管理问题"。财政部门应着力研究信息系统的建设，形成覆盖财政部门、主管部门、预算单位和代理银行的自动化处理程序，采用同一个网络信息平台，实现数据及时传递、互联互通、全面共享的信息服务平台。

（２）提高预算编制的准确性以满足国库集中支付制的要求。国库集中支付后对基层事业单位的预算管理提出了新的要求。要求基层事业单位的预算编制特别细化，对预算编制的准确度也提出了新的挑战。这就需要改进传统基本收支加增量的预算编制方法，要对预算支出项目的可行性进行研究，提高预算编制的科学性和前瞻性性，把预算编制的基础做扎实。全面推行部门预算、综合预算、零基预算，减少临时预算。只有彻底改变粗放方式的编制方法，才能满足国库集中支付的预算需求。最终把预算细化到每笔支出，力求向财政支付中心提供的用款计划相对准确，实现预算编制与预算执行的紧密结合。

（３）完善事业单位适应国库管理体制的财务管理制度。加强事业单位财务管理制度的建设对于规范各单位财务收支管理，形成一套完整、全面、科学的财务管理体制，使事业单位在新财政体制下财务管理达到规范化、制度化具有重要的作用。建立能够科学反映事业单位业务特点、适应国库管理体制改革以及能够加强事业单位财务管理的会计制度。财务管理制度主要包括《国库支付凭证的使用和管理办法》、《会计凭证审核制度》、《备用金制度》、《支出审批制度》、《内部控制制度》、《内部审计制度》《会计档案制度》等制度。

（４）完善监督机制，确保财政资金支付安全。一是在业务层面上，财政部门要求受理审核人员要严格把关。严格按相关制度办理提现，确保财政资金安全运行。二是在制度层面上，应建立完备的国库集中支付监督机制。建立以财政资金收付实时监测为中心，以内控管理和外部监管相结合的管理模式。建立资金用款计划的事前监督，还要进行财政资金支付的事中监督，以及要对财政资金支付后的事后监督，对财政资金全部过程进行跟踪监督，确保财政资金支付安全。

（５）打造出一支精通国库支付业务和计算机知识的高素质、复合型的财务管理人员队伍。要使基层事业单位财务人员自如应对国库集中支付改革后的工作，必须从思想上、业务上和技术操作上对相关财务人员进行培训和辅导，首先，增强他们实行国库集中支付新观念和公共财政管理的新理念；其次，提高他们在执行国库集中支付相关办法的业务能力；同时，提高他们在具体国库业务操作能力和电脑实际操作能力等。这需要花大力气和大成本来系统地培训一批基层会计人员，从而使他们很好地胜任国库集中支付工作。