财政税收论文：美中财政支农政策对比研究

 公共政策是为解决公共政策问题而制定，公共政策问题的性质决定了公共政策的内容和政策目标。通过对中美财政支农政策的比较研究，尤其是对其历史演变路径的研究，可以发现中美财政支农政策在其政策问题界定及其产生机制、政策目标上既有共同之处也有差异之处，值得借鉴经验也须重视国情的不同。

一、公共政策理论简介

公共政策学，又被称为政策科学或政策分析学，是二战后首先在西方兴起的跨学科应用性研究领域，是当代西方行政学和政治学的一次"革命"。①政策科学以公共政策的制定、执行及评估等问题为主要研究对象，是行政学发展的必然结果。在政府通过公共政策行为影响社会公共问题解决进程的过程中，公共政策问题的界定是关乎政策目标达成的关键环节。公共政策问题是公共政策过程的起点，本身也是社会公共问题的一部分，但是由于其受到广泛的社会察觉，并且对于利益相关者而言在现实与利益预期之间存在较强烈的冲突性，受到社会团体和相关组织的高度关注，认为其属于政府职责范围并存在政府采取政策行动的必要性。

公共政策问题的产生既有国内因素，也有国际因素；既有主观性的因素，也有客观性的因素，需要对其进行清晰的梳理和界定。通常来讲进行政策问题界定的方法有多角度分析、类别分析、边界分析和假设分析等。公共问题通过政策议程而转变为政策问题，成为公共政策制定和实施的目标对象。公共政策目标是公共政策制定、执行、跟踪以及评估等环节的主要依据，是公共政策为解决公共政策问题而具体制定的目标参数体系，并且围绕政策目标的达成而产生一系列具体政策行动。因此，对公共政策目标的分析也是进行政策分析和研究的一个关键环节。

二、改革开放以来我国财政支农政策的实践与发展

我国改革开放以后的财政支农政策实践可以分为以下三个阶段。

（一）1979年至1992年：改革开放初期的财政支农实践

1978年12月的中共十一届三中全会实现了党的工作重心从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心的转移，人民的思想得到了极大的解放。该阶段的主要标志是连续五个中央一号文件：1982年1月，中共中央发出了我国历史上第一个关于"三农"的"一号文件"---《全国农村工作会议纪要》，肯定了包干到户、包产到户家庭联产承包经营责任制，确立了农户在农业经济领域的微观主体地位。 1983年的中共中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出了我国农村工作的主要任务是完善和稳定农业生产责任制，消除耕地减少、森林过伐和人口膨胀这三大隐患。 1984年的中共中央一号文《关于一九八四年农村工作的通知》强调一要继续完善和稳定家庭联产承包责任制，土地承包期延长到15年以上；二要充分认识农业商品生产的重要性；三要继续坚持计划经济为主、市场调节为辅的原则。 1985年的中共中央一号文《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，一是取消执行了三十多年的农副产品统购、派购制度，规定仅对粮棉等少数产品采取计划合同收购的新政策；二是提出要从产业结构调整、人才流动、放活金 融 政 策 等 十 个 方 面 活 跃 农 村 经 济。1986年，中共中央、国务院同样以一号文形式下发了《关于一九八六年农村工作的部署》，确立了农业的国民经济基础性地位，明确个体经济是社会主义经济的必要补充。

（二）1993年一2003年:我国财政支农支出的强化阶段

该阶段的标志性事件是，1993年中央政府审议通过了《中华人民共和国农业法》(简称《农业法》)，为财政支农投入的保障提供了法律依据。 1994年，我国开始分税制改革，此后财政收入开始持续大幅度增长，财政支农投入也随之逐年上升。分税制产生的影响主要有两个方面:一是国家财政收入迅速增长，分税制实施后连续6年税收年增1000亿元，2000年开始，年增收入跃上了2000亿元的新台阶，税收规模也不断增长，1989年我国税收2500多亿元，1999年突破万亿元，2003年 突 破 了 两 万 亿 元，2006年 达 到3.5万亿元，2008年达到了5.4万亿元；②二是通过将60%的税收收入和主要税权集中到中央的方式，使中央财政收入占全国财政总收入的比重逐年上升，加强了中央对国民经济宏观调控的保障和力度。1998年至2000年期间，国家财政用于农林水事务和气象、粮库基本建设的支出达到1,236亿元，其中60%以上的资金是国债资金。 2000年开始，为支持我国在二十个省(自治区、直辖市)开展农村税费改革试点工作，国家财政每年增加400多亿元③用于弥补农村基层组织运转经费缺口，极大减轻了农民负担。

（三）2004年至今：我国财政支农实践的崭新阶段

2004年1月，中央在时隔20年以后再次以一号文形式出台了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，提出了促进粮食增产和增加农民收入的要求，提出"城乡统筹发展"、"让公共财政的阳光逐步照耀农村"和"多予少取放活"的方针，确立了新时期财政支农的重要指导思想。 2005年，我国发布了《关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》，提出要坚持"多予、少取、放活"的方针，逐步加大财政支农的投入力度，加快农业科技进步，加强农业生产基础设施建设，提高农业综合生产能力。 2006年2月，中共中央、国务院发布了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出了"三个高于"的具体要求:一是用于农村建设的预算内建设资金和国债比重要高于上年;二是财政支农资金增量要高于上年;三是改善农村生产、生活条件的资金投入规模要高于上年。 2007年，我国政府发布了《关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出大力发展现代农业是建设社会主义新农村的首要任务，要在农业生产中引入现代科学技术、现代物质条件和现代产业体系。财政支农投入中重点安排了促进现代农业建设、农村金融体制改革以及财政扶贫开发投入等专项资金，此外还专门安排了农村低保支出30亿元，用来支持建立农村低保制度，标志着农民低保问题正式纳入中央决策的议事议程。 2008年，中共中央发布了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，建立健全土地承包经营权流转市场的要求，提出了要以多种形式促进土地规模化经营的发展。围绕促进农村土地承包经营权的流转工作，中央及地方各级政府财政都相应加大了对农村养老保险、医疗保险等农村社保体系的建设投入力度，使得土地对农民的失业保险和社会保障功能进一步弱化。 2009年，中共中央、国务院发布的一号文件为《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，强调要采取措施，抓住机遇，坚决防止粮食生产滑坡和农民收入徘徊，要确保农业稳步发展和农村安定。 2010年，中共中央国务院一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，强调要从健全强农惠农政策体系、改善农村民生、提高现代农业装备水平、加强农村基层组织建设、协调城乡改革五个方面促进农业发展方式转变，推动公共资源向农村配置，缩小城乡社会事业发展差距，增强农业、农村活力和巩固党的执政基础。 2011年，中共中央、国务院发布了我国改革开放以来的第13个以"三农"为主题的中央一号文---《关于加快水利改革发展的决定》，也是建国62年以来，首次就水利改革发展工作做了系统部署。强调要将农田水利建设作为农村基础设施建设的重点任务，严格水资源管理，加快农业经济发展战略转型，走一条中国特色的水利现代化道路。

三、美国财政支农政策的实践与发展

（一）美国财政支农政策的历史演变

到本世纪初，美国财政支农政策大致经历了四个阶段。[1]第一阶段是美国建国到南北战争期间，该阶段的美国农业尚不发达，财政支农的主要方式是对本国农业给予关税保护，向农民出售公有地以及投资建设交通等农业生产基础设施。这个阶段的财政支农政策实施效果是为今后开展大规模、区域化的农业种植创造了条件。第二个阶段是1865年至1929年爆发世界性资本主义世界金融危机之前，受前阶段财政支农政策影响，美国农业开始进入高速发展轨道。与此相适应，美国政府将该阶段的财政支农政策目标调整为增加供给、促进生产以及加强农业科技研究及推广，该阶段的政策效果是促使美国农业全面实现了机械化。第三个阶段是20世纪30年代至2002年，由于受到经济危机大爆发的重创，商品化程度较高的美国农产品开始出现了过剩现象，而且日益严重。为此美国政府再次调整了该时期内的财政支农政策目标，在应对危机的同时开始重视扩大农产品出口和加强对农业自然生态环境的保护，此举一定程度增强了美国农业的竞争力，并缓和了危机的冲击。第四个阶段是2002年至今，该阶段的美国财政支农政策主要是在WTO农业规则条件限制下，将之前财政对农产品的价格支持调整为WTO框架下的农业"绿箱政策"，变相增加了财政对农业的补贴规模，加强了政府对本国农业的保护力度。

（二）美国财政支农政策 的主要 内容[2][3]

美国最主要的财政支农政策内容一个是价格支持制度，另一个是收入支持制度。美国现行的价格支持有:一是农产品贷款。农民可以用特定农产品做抵押，从政府投资的农产品信贷公司获得无追索权贷款，此举对解决剩余农产品的销售问题起到了极大的促进作用。二是政府采购。主要用来控制牛奶市场的供应量，支持奶制品的市场价格。三是税率配额与关税制度。其中税率配额主要用于烟草、花生、牛肉、糖、奶制品、棉花及其部分制品，关税和税率配额使本国农产品免受国际市场的冲击，得到了较好的保护。四是出口补贴。目前，美国政府提供出口补贴的范围仅为奶制品和禽类的出口。美国现行的收入支持有:一是生产环节的直接补贴。即政府根据单产和种植面积数值为农业生产者提供收入支持，补贴的农产品对象主要是大米、小麦、饲料粮食、油籽、花生和陆地棉。二是流通环节的反周期补贴。该补贴是政府在农产品市场价低于目标价时，为农产品生产者提供的收入支持。补贴对象范围是陆地棉、小麦、油籽和花生、饲料粮食和大米。三是灾害救助补贴。发生自然灾害或者经济形势不景气时，农业生产者可以从政府财政获得损失补偿。四是奶制品市场损失补贴。即政府在奶制品月度价格低于国家确定价格的时候，为其生产者提供月度收入补贴。五是农民收入和农作物补贴保险。即政府财政为农民保险提供补贴补助，当农民收入水平或农作物单产水平低于社会平均水平的时候，农民可以得到补偿。六是贷款缺额补贴和交易援助贷款。该两项补贴允许农民在市场利率利息低于贷款时的原定利率利息时，选择按低于原定利率利息水平偿还借款，或选择数量相等的财政补贴。

四、中美财政支农政策的比较

（一）对政策问题界定和政策目标的比较

通过研究，我们发现美国财政支农政策的演变自始至终都是紧紧围绕农业发展问题而展开，财政对农村基础设施建设的投入和农民收入补贴都是以促进农业发展为目的，是财政支农政策的间接目标。而农村公共服务和公共产品的供给，农民的医保、低保以及养老保险等社会保障问题普遍不在财政支农政策内容范围之内。而国内财政支农政策的政策问题是"三农"问题，既有与美国财政支 农 政 策 共 同 的 政 策 问 题---农 业 问题，也有我国特有的农村和农民的问题；我国财政支农政策的政策目标也与"三农"问题相对应而定位于促进农业发达、农村繁荣和农民增收。

（二）对政策问题产生机制的比较

农业问题是人类发展史上的共性问题。农业问题的产生主要是由于农业经济在国民经济结构中是最具有先天弱质性的产业，其弱质性主要体现在自然属性、经济属性和社会属性三个方面：自然属性体现为对自然灾害的抗风险能力差；经济属性则集中体现在农民对农产品的市场定价权不足；社会属性则集中体现在其准公共产品属性上。但是，与国外财政支农政策主要面向农业问题的解决所不同的是，国内的财政支农政策问题还包括我国特有的农村社会事业发展问题，具体来讲就是农村和农民问题。我国农村和农民问题产生的制度根源是城乡二元体制问题。在过去的几十年中，我国以城乡二元社会管理体制为手段，对城乡实施了不平等的公共资源配置以及工农产品"剪刀差"政策，这直接导致了农村地区社会公共事业发展的长期滞后甚至是缺位。随着农业人口的日益增多，人地关系日益紧张，城乡二元管理制度已经无法满足农业人口及时向城市转移，并从城市获得基本生存权和发展权社会保障资源的需求，这最终导致了我国特有的"农民工"现象。在这种环境下，随着农民工人数日益增加，农村地区经济社会的发展能力也日益萎缩，贫富差距迅速扩大，最终演变成了影响我国社会稳定的重要因素，产生了政治影响，农村和农民问题最终与农业问题一起纳入了我国政府的政策议程。

通过研究，本文认为，在我国财政支农政策的制定和实施过程中，美国先进的财政支农实践经验对我国农业财政政策具有积极的借鉴作用，但是同时也应充分重视我国财政支农政策所特有的政策问题和政策目标，将公共财政对农民和农村发展的扶持问题提高到与农业财政政策同等重要的地位，具体问题具体分析，使我国财政支农政策更加适合我国"三农"事业发展的实际。