财政税收论文：外国水利财政补助经验比较

 2009 年 9 月至今，西南云贵川三省旱灾频发，特别是云南，已经三年连旱，各种农作物绝收，严重影响到了当地的农业生产发展。发生如此严重的旱灾，一方面连续三年降水量的减少是其重要原因；另一方面当地农田水利等蓄水抗旱设施的匮乏这一原因不可忽视。对于后一问题，究其缘由是由于国家对农田水利建设财政补贴的政策体系的缺陷。长期以来，政府对小型农田水利建设补贴不足，农业生产建设农田水利系统的资金不足，小型农田水利建设发展滞后，农业生产条件差。导致了我国的农业一直得不到跨越式的发展，农业生产不够稳定，每年都会发生许多不同程度的旱涝灾害，对农业生产影响很大。因此，政府通过完善对农田水利建设财政补贴政策，加大对农田水利建设的补贴力度，推动小型农田水利建设发展，建成一套完整的小型农田水利系统，改善农业生产环境，提高农业的抗旱抗涝能力，增强农业生产的稳定性，提高农业生产效益，对于解决"三农问题"意义重大。目前世界上一些国家特别是发达国家建立起了完整的现代农业生产体系，它们对于农田水利建设的财政补贴政策体系趋于完善，农田水利体系完善，农业生产稳定，成为世界上有名的农业强国。鉴于此，通过比较国外农业发达国家与我国在小型农田水利建设财政补贴政策方面的差异，寻求它们共同的特点优势，并结合我国的实际国情，将它们共同的成功经验引入中国，弥补我们存在的不足，对于稳固农业的基础地位，提升我国的农业竞争力，加快"三农"问题的解决，提升我国农业的竞争力有着重要的现实意义。

一、几个发达国家的小型农田水利建设财政补贴政策

（一）美国

美国政府在其农业战略中突出了政府投入对农业发展的重要作用。在其现代农业的发展进程中，一直很注重农田水利建设财政补贴体系的建设，逐渐形成了趋于完善的补贴体系，并散发出自己的特点：（1）政府补贴为主，民间投资为辅。美国水利项目的 60% 以上投资来源于各级政府，其余的私人投资，企业出资所占比例在 40% 左右。美国联邦政府和州政府在其每年的财政预算中都会列明财政对农田水利建设方面的补贴比例，联邦政府和州政府预算中的两项比例相结合接近 60%；而作为另外 40% 的比例则来自于一些大的投资财团和一部分的私人资金。（2）州政府补贴为主，联邦政府补贴为辅。美国松散的联邦政体决定了其财政分配体制也趋于分散的形态。各州财政收入各自纳入本州的财政预算，互不干涉。因此，本州农业水利建设的补贴主要是由本州的财政收入支持。本州财政相比较联邦政府的补贴比例更大。（3）补贴资金管理体系完善。农业补贴资金纳入联邦政府预算之中，各地方政府将各地的农田水利建设申请补贴汇总并向上一级政府汇报，编制进联邦预算，并最终由议会审议通过。审议通过后，联邦政府和州政府依据预算层层下拨补贴；项目实施之后由专门的评估机构对项目进行评估，衡量财政补贴资金的使用效果。（4）补贴法制化、规范化。美国具有完备的法律体系，使其涉及水利建设的所有经营与决策均纳入公法体系，如美国国会通过的《田纳西流域管理局法案》。完备的法律让整个补贴流程进行的有序规范，较好地保证了整个补贴过程的透明。

（二）日本

日本并不像美国那样发展大农业，而是小规模的农户经营，这点中国跟日本很相似。日本农业所需资金相比国家雄厚的财力来说比例显得小。因此，日本政府对小型农田水利建设的补贴具有补贴全面、力度大的特点，日本的中央和地方政府更是绝对占据了水利投资的主导地位，水利投资一直在各类公益事业中占居首位，其中联邦政府和州政府分别承担 40%，地方政府承担20%。许多补贴项目都是政府全额全程的补贴。首先，政府直接给予农业生产者补贴，补贴额度占小型农田水利建设投资额的 80%左右；其次，政府还通过无息贷款、贴息贷款等优惠贷款的方式间接给予农业生产者补贴。农业生产者所需承担的小型农田水利建设投资负担已经很小了。

（三）欧盟

欧盟根据小型农田水利项目性质的不同给予不同的补贴。对于正外部性较大的项目给予的补贴力度较大，对于正外部性不是很强的项目给予的补贴力度较小。这种依据小型农田水利建设项目的正外部性大小来决定补贴力度的补贴政策充分体现了公共财政的特点。

( 四）以色列

以色列的绝大多数农业水利建设项目都由国家出资，与日本相似，但以色列的不同在于其补贴资金更多的用于高新农业水利工程设计研究中，建成了世界最先进的农田水利系统。农田水利设施在农业生产中发挥了超乎想象的节水作用。让每一分财政资金的效用都达到了最大化。

二、中国农田水利建设财政补贴的现状

近年来，国家越来越重视农业水利特别是小型农田水利设施的建设，把农田水利建设提上了工作议程。2005 年，根据《中共中央国务院进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》文件精神，中央财政设立小型农田水利工程设施建设补助专项资金，并制定了《中央财政小型农田水利工程设施建设专项资金管理试点办法》要求实行中央共同负责，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模。切实抓好以小型灌区节水改造、雨水集蓄利用为重点的小型农田水利工程建设和管理。2008 年 1 月 30 日《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》一号文件，明确要求各级政府狠抓小型农田水利建设，大力发展节水灌溉，加大对小型农田水利工程设施建设的支持。2011 年，中共中央、国务院印发了《关于加快水利改革发展的决定》。文件提出，力争通过五到十年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。从 2009年至 2010 年末，中央财政累计投入 100 亿元，以县为单位整体推进，在全国高标准实施了 850 个小型农田水利重点县建设，有效提高了项目区农田水利基础设施建设水平、抗御水旱灾害能力和农业综合生产能力，促进了农民增收致富。但是，还是要看到，我国农田水利建设补贴体系还存在着许多不足，具体表现在：

（一）财政投入不足且资金使用效率不高

一方面中央财政的水利建设资金主要投入到了大江大河的建设及大型灌区的建设上，缺乏向小型农田水利建设的投入。而基层财政由于财力单薄，无法承担小型农田水利建设投入。分税制改革以后，赋予了农村基层政府过多的事权，而地方税体系的不健全造成其财力的严重不足，收支缺口较大。中央的财政补贴往往不能弥补这一缺口，这使得地方小型水利建设缺少了后续力量。

（二）投入区域不平衡

我国地域辽阔，东西差异，南北差异较大，东部地区地势平坦，降水较多，农业生产的自然条件优越，建设水利设施的难度小、成本低，而中西部地区地势高，地形复杂，降水差异大，对农田水利设施的需求很大，但是中西部地区的经济不发达，国家对中西部地区的补贴并没有依据需求而设定，而是笼统的一刀切政策。造成了中西部水利建设资金不足，水利设施建设滞后。

（三）中央与地方补贴比例不合理

这一点是与我国的税制体制相联系的。1994 年我国实行了分税制改革，明确划分了中央税与地方税，中央拿走了占据整个国家财政收入 96% 的税收收入中的近 80% 甚至更多，留给地方财政的很小的一部分比例。农田小型水利建设的补贴又有相当大的部分由地方财政承担，中央与地方对小型农田水利的补贴比例与其财政收入分配的比例显然是不相符的，各级政府的财权与事权不对称。

（四）资金分割使用、透明度低，专项资金管理方式存在缺陷

目前，发改委、国土、财政、扶贫开发、水利部门等对农村基础设施建设的资金是多头投入，分割使用，缺乏统一规划。同时，由于资金来源于项目决策实行自上而下的分配体制，透明度低、缺乏监督，使得用于小型农田水利基础设施建设的财政专项资金的使用效率很低。此外，中央和省的小型农田水利补助专项资金是通过财政一并下达到项目县的财政，列入县财政综合预算管理，实行统收统支的资金管理模式。财政状况好的项目县，资金拨付到实施单位的进度快一些，而一些财政状况不好的项目县，财政统收统支抵扣后，县财政资金出现亏空，无法按时将项目资金拨付到项目实施单位，这就挫伤了项目单位实施小型农田水利项目的积极性。

三、我国农田水利建设财政补贴政策的建议

（一）大幅增加财政对水利建设的补贴投入

政府要充分认识到农田水利建设财政补贴的重要性和必要性。中国是世界上水旱灾害比较严重的国家之一，旱涝灾害经常交替发生。而受到旱涝灾害影响最大的莫过于农业、农村、农民，因此农田水利设施建设的意义不言而喻。而当前我国财政对水利建设的补贴比例又较低，大幅增加财政对水利建设的补贴投入实乃解决这一问题的根本。中央财政要把农田水利作为补贴重点，继续加大投入，使其与国家财政预算内基本建设支出的增长速度一致。

（二）小型农田水利建设补贴实行地区性的倾斜

小型农田水利建设补贴应根据各个地域的实际情况而进行合理的分配，实行地区差别对待的原则，不同地区应该实施不同的补贴标准和补贴措施。中西部地区经济发展水平低，地方财政收入有限，且自然条件比较恶劣，对于农田水利设施的需求很大，建设难度和成本也较大。中央财政应该加大对中西部地区小型农田水利建设的补贴力度，满足中西部地区农业发展的需要。

（三）确定合理的中央财政与地方财政对农田水利建设的补贴比例

各级政府财权与事权的不匹配严重阻碍了建设小型农田水利的工作进程。中央财政应该承担起更多责任，提高对小型农田水利建设的补贴比例，相对的降低地方财政的补贴比例。将两者补贴比例确定在一个合理的程度。

（四）加强农田水利建设法制化建设，改革并完善农田水利建设补贴制度

健康有效的水利建设补贴制度需要健全的法律法规体系作保障。通过加强水利建设补贴法制建设，可以进一步明确中央政府与地方政府的补贴比例，确定农田水利建设补贴体系中的各个部分的职能划分，责任担负问题。通过改革完善政府财政补贴机制，建立一套完整的农田水利建设投入、运行监督体系，使政府投入、资金运行在社会监督中进行。