财政税收论文：适应财政体制革新优化非税收入监管

 多年来，非税收入管理改革一直是财政体制改革的一项重要内容，2006年政府收支分类改革正式将非税收入收支纳入预算收入、支出分类，这标志着非税收入被正式纳入国家预算管理体系之中，非税收入在国家预算中的地位正式确立。

一、咸阳市非税收入管理的成效

咸阳市非税收入改革管理工作开展较早，1995年底咸阳市正式成立了负责非税收入（当时称为预算外资金）管理的专门机构--咸阳市收费管理处，第二年初就将全市105家单位的各项收费和罚没收入全面纳入了管理，当年统管资金便达到亿元，此后，非税收入增长迅速，为经济发展做出了较大贡献，也在非税收入管理方面做出了有益的探索。主要表现在：

一是建立了部门综合预算。咸阳市财政2005年来实行综合预算，对单位建立了部门预算，将非税收入纳入预决算体系，根据单位性质不同，根据业务需要，把单位非税收入和预算经费综合编列，同时将预算延伸，预算直接编至非税收入执收单位，避免了单位一项事两边列支的情况。

二是建立了单一的非税收入财政分户体系。将非税收入执收单位的各种收入户一律撤消，建立单一的非税收入财政专户，为各执收执罚单位在非税收入财政专户下设立财政收入分户，属于财政专户，单位非税收入进入财政分户后直接划转财政专户，确保了非税收入的及时上解和资金安全。

三是建立了项目预算单独编列、单独审批制度。对单位在预算年度内用非税收入列支的一些采购性支出、建设性项目、上解性项目，在编制预算时单独编列专项审批，年度内单位收入任务未完成时一般不予批准执行，有效地确保了建设资金的到位，同时有利于审核检查。

二、非税收入管理的瓶颈问题

咸阳市非税收入管理工作特点突出、成效显著，政府收支分类改革和国库集中支付改革的陆续进行，要求必须继续深化非税收入管理改革，才能适应新的财政管理体制的要求，才能有力地配合和促进正在进行的各项财政体制改革工作。就目前咸阳市非税收入管理工作的现状来看，仍然存在一些与政府收支分类、细化部门预算、国库集中支付不相适应，有待改进的地方。主要表现在:

一是支出预算编制过粗，成本核算细化不够。目前咸阳市对非税收入管理受到条件限制,只能按单位明细核算，还没有细化到非税收入项目，一个单位有多项收入时不能分清每项收入的具体数字，因此在非税收入支出预算编制也是按单位编制，尤其对于一些有成本开支的非税收入不能按其项目确定支出成本，只能给单位确定一个比例，按比例编制预算。政府收支分类改革要求非常明晰的反映单位某项工作的具体开支事项，目前对非税收入支出管理目前还达不到这一要求。

二是支出核定缺乏刚性，对于一些有成本开支的非税收入成本支出核定缺乏权威性的依据。由于在核定单位成本支出时缺乏权威性的依据，单位和财政算账时由于口径和标准的不同，或者由个人因素的影响，差别较大，缺乏统一性和严肃性，弱化了财政的分配职能。在支出管理方面形成了财政部门拨的不明白，使用单位用的不清楚，只能算是一种粗放型管理。

要解决这些问题，就要继续深化非税收入管理改革，加强对非税收入支出的精细化管理，对于每一项非税收入对应事务的支出严格进行核算,提高非税收入资金使用效率，建立与实际相适应的成本核算体系。要实现这一目标,首先要充分考虑解决目前现实管理工作中存在的几个瓶颈问题：

一是管理手段匮乏，管理力度不大。非税收入管理有别于税收的管理，由于税收主要是对流通部分的增值和所得征收，对于违反管理规定的行为可以采取多种手段进行综合管理，如行政命令、经济处罚甚至刑事处罚，在市场条件下由于有市场竞争的存在，受罚单位无法将受罚损失转嫁出去，但是非税收入管理手法比较单一，实际仅限于行政命令，如果对单位实行经济处罚，单位不会让自己的行政运行成本受损，更多的会选择压缩某项非税收入对应事务的成本，降低服务质量，从而使群众的利益受损。

二是受到管理手段和管理技术的制约，目前对非税收入管理还无法明细到项目管理。由于目前都是手工管理操作，单位会计很难按非税收入项目核算收入，有些收费单位几项非税收入混在一起，统一上交财政，财政部门实际只能按单位记录收入，无法细化到项目，由于不同非税收入项目成本支出是有差别的，在核算支出时自然无法对支出进行精细化管理。

三是按照现行的会计制度，非税收入的收支并不进行单独核算，收入、支出不进行配比，会计资料不能准确反映某项非税收入对应事务的具体支出数字，不能提供明晰的成本信息。

三、在强化管理过程中应避免的问题

加强对非税收入支出的精细化管理还应避免出现以下问题：一是财政热单位冷甚至财政唱独角戏。要深化非税收入管理改革，加强对非税收入支出的精细化管理，建立与实际相适应的成本核算体系,必须坚持简便、明晰、易行，不要大量增加单位财务人员管理的工作量。由于现行会计制度，单位财务人员大都不习惯进行非税收入项目核算，也缺乏相关资料；另一方面，现在部分单位财务人员还兼负着其他日常工作，工作量大，工作烦索，如果精细化管理方案、成本核算体系难于操作，费时费力，单位财务人员难免会有抵触情绪，难于积极配合。二是避免过于严格、统得过死，挫伤单位积极性。成本核算体系要严密准确，但在开始运行阶段预算编制要宽严相济，水至清则无鱼，要有一定的余地，以防挫伤收费单位的收费积极性。这就要财政部门进行大力宣传，并采取一定的利益引导措施。

四、建立与实际相适应的成本核算体系，提高非税收入资金使用效率

一是强化非税收入管理部门的行政职能。非税收入管理主要依靠行政命令，而非税收入管理部门面对的管理对象大都是行政权力部门，如果非税收入管理部门的行政职能过于弱化，人微言轻，管理起来就会束手束脚，管理权威性必然大打折扣，甚至不得不接受一些既成的违纪事实。况且，深化非税收入管理，强化支出核算就不可避免地要较深地触动单位的既得利益，困难之大可想而知，只有赋予非税收入管理部门相应的行政职能，非税收入管理部门才有能力解决在深化非税收入管理改革过程中出现的牵扯单位利益的一些深层次问题。

二是加快非税收入收缴制度改革，实现非税收入项目明细管理。尽快按照《陕西省财政厅关于贯彻落实〈陕西省政府非税收入管理暂行办法〉的意见》陕财办综[2007]3号文件的要求，建立公开、透明、科学、规范、协调、高效的非税收入网络化征收管理新体系，实现收费单位开票银行代收、按级分成、及时入库的征缴方式，利用现代化计算机网络技术对非税收入按收入项目明细核算，实现收入项目的精细化管理，为支出精细化管理打下基础。

三是针对不同的非税收入性质确定相应支出管理制度。对于罚没收入、国有资源有偿使用收入，根据业务需要按照不同项目确定相应的支出标准。对于行政性收费和政府性基金，因为这些收费项目一般都属于管理性或许可性质的收费，不存在相应的专门支出，而且预算内已经核算了行政运行费用，所以原则上不予安排支出或给予少量业务补助。

四是建立成本核算体系细化支出管理。在非税收入支出管理中难度较大的就是含有成本支出的收入项目，主要是带有公共服务或准公共服务性质的收费，这一部分资金量大，影响面广，必须进行严格的成本核算，细化管理。可以借鉴成本核算的原则，对大的收费项目根据实际确定每项收费的固定成本（即办理某一事物的准备成本，不受业务量的影响）和变动成本率（单位业务成本），然后根据工作量（可以根据收费量确定正确的工作量）测算出该项收费的全年成本。据此建立成本测算的数学模型，确定每项收费的成本。鉴于收费设立权限在省一级，建议此项工作由省级非税收入管理部门会同有关部门共同开展，以保证成本测算的数学模型的权威性和统一性，数学模型建立后一般不予调整，运行几年后视情况调整，利于市、县两级财政部门执行，彻底杜绝非税收入支出预算的随意性。

五是加强预算管理，强化预算监督。根据科学的成本核算体系确定单位的年度支出预算，加强预算管理，并利用国库集中支付这一平台监督支出预算的执行情况，随时审查单位支出是否与年初预算一致，强化预算执行的监督，确保支出完全按年初预算执行。