财政税收论文：省会都市财政收入优化渠道

 一、省会城市是我国省级区域的经济、政治、文化中心

相对一般城市而言，省会城市是指在经济上具有十分重要的地位和具有强大的吸引力、辐射力和综合服务能力的城市。从区域的角度看，省会城市是一定区域范围内居于经济社会中心地位的城市，是自然经济区域中经济发达、功能完善、能够渗透和带动周边区域经济发展的行政社会组织的统一体。从城市体系的角度看，省会城市是居于核心地位、对区域中其他各类城市及乡村发挥主导作用、具有较强集聚效应和辐射作用的政治、经济、文化科技和对外交流的中心。

第一，省会城市①是我国经济最发达，最具有实力，结构最先进和合理的地区。2009 年，省会城市国内生产总值占全国的33.8%。从三次产业结构、部门结构、行业结构、产业的空间结构和企业组织结构看，上述各方面经济活动相互渗透、相互竞争，构成纷繁多样、较为完整、极具活力的经济体系或产业体系。

第二，省会城市几乎集中了我国一半的城市人口，2009 年我国省会城市总人口达 21 986.87 万人，占全国总人口的 16.47%。省会城市是省级党政机构的所在地，具有优厚的基础条件，交通、通讯设施是区域内基础设施和开放度最高的城市，因而各民主党派、团体组织都在省会城市设立了组织机构，以领导省域事务。如总工会、妇联、科学技术协会、贸易促进会、科学界联合会、艺术界联合会、归国华侨联合会等各级团体组织都在省会城市设立了分会。

第三，省会城市都是区域性社会文化中心。81 个大城市中，省会城市占据29 个，有 26 个省会城市进入特大城市。经济力量与社会文化力量从来是并驾齐驱的"双轮马车"，社会文化事业发展的规模、速度、水平总是与城市经济相一致的。省会城市是生产、传播、应用、储存各种社会文化产品的重要基地，聚集了众多优良的社会文化设施，如新闻出版机构、广播电视台、博物馆、体育馆、图书馆、歌剧院、大型医院、咨询机构等，为交流与传播文化提供了最佳场所，成为区域文明和进步的辐射源。

从2011年度的《中国城市竞争力报告》中公布的对中国200个城市的综合竞争力的排名中，我们可以看到27个省会城市总体来说在全国的大中型城市中排名是较前的，尽管有些中西部的省会城市如太原、兰州和银川在全国的排名比起某些东部的地方城市来要靠后,但是其综合增长率、综合生产率以及综合竞争力的排名在各自省域之内是领先的，对各区域的发展起到了举足轻重的作用。

二、省会城市政府职能转变面临的财政问题

如果说在计划体制下，省会城市政府仅仅作为中央政府的一个派出机构执行中央政府的各项指令，极少实现自身职能的条件和意愿，那么，在体制转轨时期，责、权、利关系将省会城市政府嵌入经济运行的特定轨道，在迈向市场经济的过程中，省会城市政府的职能范围日渐清晰。此刻，省会城市政府比以往任何时候都关切作为政府职能实现基础的城市财政管理体系的运行。1978 年改革开放以后，经过 30 多年的现代化建设，我国的省会城市的综合实力明显增强。规模有所扩大，功能逐步从比较单一的偏重于工业向综合服务功能转变。但是由于城市经济结构的调整升级还有一个过程，省会城市政府还面临着复杂的城市问题，2003 年初，由于一场突如其来的 SARS 危机把政府管理体制特别是城市政府管理中的弊端暴露无遗，使人们从中看到了建设公共服务型政府对经济发展和政治文明的重要性、迫切性。许多专家发出了警示：我国当前已经进入社会发展的不稳定期。要从根本上解决这些问题，北京的做法是建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，纠正那些见物而不见人的片面发展观。

因此，建设省会城市服务型政府，发挥城市政府的公共管理职能，推进政府治理理念的创新，是 21 世纪开始进入我国并影响我国政府管理体制发展的西方现代政府治理理论的主要方面。这些理论观点给中国传统的管理型政府模式带来一场革命。

总的来看，目前省会城市建设资金缺口比较大。省会城市作为地方财政，在很大程度上受到财政体制的集中和分散、财政资金的上缴与下拨的制约。但作为区域的政治、文化和经济的中心，与其它城市相比，省会城市对于公共需求较大，各项基础设施的投入、文化教育的投入、环境保护的投入等等的资金需求较大，社会运营成本较高，导致了城市的发展速度变慢。所以省会城市的财政管理与其它的大中型城市相比，所面临的财政压力也较大。

以山西省的各地市的发展情况为例：2010年省会城市太原的总产出和GDP的总量在全省各地、市的排名是首位，但是GDP的发展增速排名位列最后，其它地市发展速度在近几年超过了省会城市（见表1）。太原市的财政投入必定会受到GDP总量的制约，发展速度也就随之降低，长此以往，不仅不利于自身的发展，而且其区域中心的优势也会随之降低。

因此按照公共服务型政府的要求，省会城市政府必须坚持以人为本，将政府职能切实转变到为社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能。省会城市财政资金的不足已成为制约城市建设投资的重要因素，必须增加城市的财政收入来源，优化其财政收入结构。

三、优化省会城市财政收入结构的基本思路

（一）加强税源建设，增加省会城市政府的可持续收入

按照马斯格雷夫等人的研究成果，地方税的设置原则主要有二：（1）税源流动性较小；（2）以居住地为基础。满足这两条原则的税种主要有财产税、个人财产税、零售及其他间接税等。好的地方税应具备的特征有：（1）税基不应具有很大的流动性，收入应相对稳定；（2）采用的税种应能使财政收入满足财政支出的要求；（3）税收收入不应很容易转嫁给非居民个人；（4）纳税人应认为它是公平的；（5）应便于管理；（6）不应具有过分的累进性。

用这些特征来衡量我国地方政府的税收便会发现，1994 年的分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的财政收入，而很少顾及地方税的有效性。发达国家的城市税收主要是个人所得税和财产税，一些国家的财产税甚至成了税收的唯一来源，而我国这些重要的税种所占比重却非常低，比如，2009 年太原市的个人所得税仅占本市税收收入的 6.8%，房产税占 1.3%，证券交易印花税占 0.8%；2009 年郑州市的个人所得税仅占本市税收收入的 4.33%，房产税占 1.98%，车船使用税占 0.87%。可见中国地方政府的税收筹资方式与其他大多数国家不同，这种差别在省会城市政府中表现得尤为突出。

从省会城市的税收结构看，占城市税收最大比重的首先是作为中央地方共享税的增值税，其次是营业税。表 2 是 2007-2009 年后太原市税收排列情况。

从表2可知，太原市财政收入主要来源于增值税（25%部分）和营业税，这两个税种所取得的税收收入占太原市全部税收收入的比重在55%以上，对城市财政收入的增长起着举足轻重的作用。而省会城市政府以增值税、营业税为主体税是不稳定的。一方面从现行营业税的归属看，并非所有的营业税都是省会城市的财政收入，一些重要部门和行业的营业税仍属中央；另一方面营业税作为增值税改革后遗留下的税种，征税范围已十分有限。现行营业税行业性太强，可能会导致政府过多干预；另外，省会城市政府大量依靠增值税、营业税及其企业所得税，不仅挤占了中央政府的财政资源，而且助长了省会城市政府的企业家行为，这反过来有强化了城市政府扩张制度外收入的动机。

省会城市主体税种的选择离不开国民经济发展的大环境，考虑到我国目前正是改革开放和社会主义现代化建设事业承前启后、继往开来的重要时期，省会城市作为区域经济的中心，其主体税种的选择不能一蹴而就，应分阶段进行。

第一阶段主体税种的选择应以现行税制改革为契机，把目前一些收入量较大的地方税种如营业税、企业所得税和城市维护建设税作为主体税种；第二阶段地方税主体税种的改革处于过渡期，主要是在第一阶段主体税种功能逐步弱化的基础上培育一些新的主体税种，以企业所得税、个人所得税和财产税为主体税种；第三阶段，随着房产税和其他财产税的改革和完善，可为地方政府带来稳定的主体税种，而且我国经济将比较发达，各项改革基本与国际惯例接轨，所以可以参照国际做法，建立以财产税为主体税种的地方税种模式。

财产税适宜成为省会城市主体税种的优点体现在：（1）税收收入比较稳定。财产课税不易受经常变动的影响，不会发生大规模的地区性迁移。（2）有利于调节社会分配不均。多产者多纳税，少产者少纳税，无产者不纳税，这就在一定程度上改变了社会财富分配不公的现象。（3）财产税负难以转嫁给他人。财产税是直接税，尤其是个人消费使用的财产，因一般不与他人发生经济关系，一般很难转嫁。

（二）开辟新兴税源，增加省会城市的税收收入

1.目前，我国开征遗产赠与税的条件已具备，时机已经成熟，表现为：

第一，开征遗产税是中国经济发展的客观要求。从城镇职工年平均工资额看，1978 年为 615 元，2008 年达到了 29 229元，是 1978 年的 47.5 倍多。2009 年省会城市的在岗职工平均工资和年末储蓄情况表（见表 3）。从表 3 可以看到，中国省会城市在职职工的工资水平和相应的居民的个人收入水平有了根本提高，国民经济的发展和个人收入水平有了根本性提高。国民经济的发展和个人收入的大幅度增长及个人财产的增加是开征遗产税的前提条件。

第二，现行税制对于个人收入、财产悬殊的调节作用有限。中国已经形成了一些高收入阶层，主要包括：个体工商户、私营企业主和各类承包经营者；部分文艺界、体育界的知名人士，如著名演员、作家、体育明星和职业模特；白领高薪阶层，如企业管理人员、外资企业中的高级职员；部分拥有知识产权的学者和科技界人士；部分从事股票、期货和房地产交易的人员，等等。这些人的收入、财产水平已经远远超过社会平均收入水平，个人所得税的调节作用十分有限。据2010 年北京市统计部门的调查，该市 20%的高收入家庭户均资产已经达到130 万元（不含私营企业主和个体工商户），是20%的低收入户的 8.4 倍。2003 年海南省高级人民法院开庭审理中国迄今为止最大的一起离婚财产纠纷案，一对离婚的夫妇对簿公堂，分割总额超过3 亿元的家产，仅原告应当缴纳的诉讼费即达 160 多万元。所有这些为开征遗产赠与税提供了一定的税源，在我国开征遗产赠与税具有可行性。

2.我国省会城市开征社会保障税有其迫切性

第一，开征社会保障税是深化改革、维护社会长期稳定和经济全球化的要求。就我国改革的可持续性而言，必须解决生活救济和再就业安置的问题。而解决这两个问题，就需要建立健全强大的社会保障体系。比如，2005-2009年，我国城市登记失业人口从839 万人增加到 921 万人，登记失业率从 4.2%提高到4.3%。调查失业率远不止于此，根据国务院政策研究中心提供的数字，今后10 年我国的城市失业率将达到 10%以上。未来 5-10 年，全国每年将新增就业人口 6 000 万人，加上 1.5 亿农村剩余劳动力，这将给我国就业环境带来巨大压力。这导致的一个直接后果是诱导人们福利剩余观念的不当选择，最终激化社会成员之间的冲突，形成个人风险---群体风险---群体要求及相应行动---社会动荡的链条。

第二，开征社会保障税是渡过我国人口老龄化高峰的要求。人口老龄化进程加快，离退休人员数量剧增，带来全国福利保险费总额剧增，2010 年达到 4 000 亿元，与 1990 年的 938 亿元相比，年均增长 17%。远远超过同期 GDP 增长率。我国人口老龄化的特点是基数大、速度快、底子薄、负担重。这一老龄化的趋势迫切要求开征社会保障税。

（三）发行城市债券，发挥其融资导向作用

国际经验表明，发行城市公债是搞好城市基础设施的有效途径。美国城市政府的债务总是与城市基础设施建设有关。1817 年纽约州首次采用发行债券筹集资金的办法开凿伊利运河，仅用 5 年时间运河就得以全部完工。这对各州产生了很大影响。它们相继仿效纽约州的做法，依靠举债进行基础设施建设，致使各州债务急剧上升。到 1860 年各州债务总额增加到25 700 万美元。第二次世界大战后，美国城市政府进行的基础设施建设大量增加，债务增长的速度因之大大加快了。与此同时，州政府依靠举债进行的基础设施建设项目也越来越广泛，涉及教育（学校建设）、公路运输、公用事业、社会福利、市政建设、工业援助等各个方面，即主要用于与城市人民生活有关的公共服务性设施和发展工业所必需的基础设施的建设。

我国城市经济的发展和城市政府职能的完善已在客观上提出了发行城市公债的问题，并且我国发行城市公债的各项条件也已成熟，因此，可以预见，城市公债将在不远的将来成为我国省会城市政府财政收入体系中的一个组成部分。