财政税收论文：财政性存款监管改善建议

 一、财政性存款的历史地位和作用

1983年国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》规定：财政金库存款和机关团体、部队等财政性存款，以及建设银行的转存款，划为人民银行的信贷资金，各金融机构要全额缴存人民银行；金融机构吸收的企业存款，城镇储蓄存款和农村存款（包括信用社转存款）等，要按照人民银行规定的比例存入人民银行，归人民银行支配使用。而《中国人民银行信贷资金管理试行办法》规定：缴存财政性存款是为解决国家重点建设的信贷资金来源和宏观上进行资金调节需要。根据这一原则，在上世纪八、九十年代，人民银行除向商业银行提供流动性再贷款外，还根据国家重点建设的需要，将集中的部分资金，直接或间接向国家支持的产业发放部分专项贷款。在此背景下财政性存款作为人民银行的信贷资金来源既满足宏观调控的需要，调整经济结构，又在客观上对商业银行的流动性进行调控，其作为货币政策工具的作用明显。

二、财政性存款的变化与货币政策的关系

1998年为进一步完善存款准备金制度，理顺中央银行与金融机构之间的资金关系，增强金融机构资金自求平衡能力，充分发挥存款准备金作为货币政策工具的作用，中国人民银行决定对存款准备金制度进行改革：将财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款划为一般存款。同时明确规定财政存款为中央银行的资金来源。这一改变，一是缴存财政性存款明显减少，以四川为例，1998年初准备金制度改革前全省金融机构缴存财政性存款余额38.84亿元，1998年底准备金制度改革后全省缴存财政性存款余额仅3.42亿元。二是限定财政性存款的作用。仅作为人民银行的资金来源满足人民银行作为最后贷款人的需要。而改变原因则基于以下两点：一是随着经济持续增长，金融市场不断发展，商业银行筹资渠道多而宽泛，向人民银行申请再贷款的需求有限；二是《中国人民银行法》颁布实施后，作为专门行使中央银行职能的人民银行，不再直接向企事业单位发放专项贷款。可见，财政性存款的变化是与经济金融形势以及人民银行履职要求紧密相关的。近年来，我国货币政策在稳健、适度从紧、适度宽松、稳健中应时调整。在每一轮货币政策调整中，一般存款准备金作为主要货币政策工具被使用，而缴存财政性存款却因缴存范围、比例固定，被理所当然地认为对货币政策的影响恒定。事实果真如此吗？答案是否定的。事实上缴存财政性存款对货币政策的影响取决于金融机构对缴存款制度的贯彻落实情况。当金融机构完整、规范地向人民银行缴存财政性存款时，由于全额缴存没有弹性，对货币政策的影响理应恒定；但当金融机构向人民银行缴存财政性存款存在不完整、不规范，尤其是当货币政策紧缩，金融机构处于"流动性饥渴"状态，少缴、漏缴或转移财政性存款有利于增加金融机构的流动性时，金融机构基于利益考虑，争相将吸收的财政性存款转移为一般存款。而当这种情况成为金融机构增加流动性的一种手段时，缴存财政性存款制度执行情况对货币政策影响将不再恒定。

三、财政性存款缴存管理中的问题

（一）财政存款定义不明晰，商业银行在归类缴存类别时较随意

由于制度对财政性资金无详细解释，商业银行经办人员在实际操作中，对于地方财政中哪些资金应纳入缴存不够明了。对于性质相同的财政性款项，有的被纳入财政性存款缴存，有的被纳入一般性存款缴存。就在这纳入和不纳入间，对金融机构流动性的影响不言而喻。

（二）相同科目名称，但核算的资金性质不一致

各金融机构根据新《企业会计准则》规定，自行设置会计科目，常出现相同缴存款科目，由于核算资金性质不同，被划分在不同的缴存类别缴存。如有两家地方性法人金融机构，均设有 "财政性存款" 科目，但按各自报送的会计科目使用说明判断，一个属于核算地方金库存款，应纳入财政性存款科目缴存，一个属于吸收的机关、团体和事业单位的存款，应作为一般准备金存款缴存。

（三）相关规定对缴存款科目的归属不一致

1998年存款准备金制度改革时规定：将财政预算外存款划为一般存款。但在2004年人民银行总行在调整部分行财政性存款缴存范围时，又将财政预算外存款作为财政性存款缴存，其理由不明。（四）有意转移财政性存款，把应纳入财政性存款科目核算的资金，纳入一般存款科目核算根据《四川金融统计》， 2009年四川金融机构财政存款达965.76亿，同期金融机构缴存人民银行的财政性存款为122.39亿，仅占12.67%，剩余87.33%的财政存款沉淀在金融机构。当然因为统计口径的原因，不排除部分归类在财政存款的资金不属于财政性存款范围，但大比例的财政存款沉淀在金融机构，其中的漏损不容忽视。如2011年人民银行成都分行在组织对辖内某法人金融机构进行执法检查时，仅查一个季度，就发现其将近7亿应纳入财政性存款缴存的资金，纳入一般存款科目核算，少缴存款近5.6亿。

（五）违规违法行为难定性

《金融违法行为处罚办法》及人民银行总行都在不同时期对金融机构占压财政存款、迟缴、少缴、擅自转移财政性存款等情况，规定了不同的处罚措施。由于财政性存款是按旬缴存，在不同的时点，其迟缴、少缴和转移财政性存款的性质是可以转化的。由于定性不同处罚级别也不同，给基层行准确判断违规违法行为并予以处罚带来困难。

（六）处罚方式操作性不强

相关文件先后对违反财政性存款规定的处罚方式定为罚息和罚款，而罚息和罚款在会计处理上有本质的区别，对于罚息，均是由营业部门自制传票，计算罚息额后，直接扣减商业银行在人民银行的准备金存款即可；而罚款则必须按照行政处罚程序办理，处理时间长，惩处时效性差。

四、存在问题的原因分析

（一）管理体制不顺，客观上削弱了对缴存财政性存款的管理

一是由于履职差异，客观上导致相关部门配合效果不佳。人民银行总行规定：货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，会计部门负责存款准备金缴存范围的会计科目审定工作。这一业务范围的划分，使核定缴存范围的会计部门因无管理、监督职责，不能及时发现金融机构实际执行缴存款规定中存在的问题，而行使管理、监督和处罚职责的货币信贷部门又因对核定缴存会计科目的范围、核算内容了解有限，影响监督管理效果；二是财政性存款管理制度不健全不完善，没有作为货币政策工具随着宏观经济形势的变化而变化。1998年准备金制度改革后，尽管其间货币政策多次调整，但财政性存款的管理仅限于会计部门对其范围的核定，而货币信贷部门作为制定货币政策的主要职能部门，除对一般存款准备金率的调整进行管理外，对财政性存款的管理却几无提及，财政性存款对货币政策影响作用被忽略。

（二）处罚周期长，时效性差，限制了对金融机构违规违法行为的处罚力度

2006年人民银行总行在答复人民银行福州中心支行《关于法人金融机构法定存款准备金缴存不足有关处罚问题的批复》中指出，对于法人金融机构法定存款准备金缴存不足的违规行为，营业部门将法人金融机构法定存款准备金缴存不足的情况及时反映给货币政策部门，由后者依据有关规定，启动行政处罚程序进行处罚。据统计，按行政处罚程序对金融机构处罚，最长的要两个多月，最短的也要将近半个月。对每旬都要考核的日常业务来说，采取罚款方式值得商榷。

（三）制度规定长期不变，导致收益和成本不匹配，与企业利益最大化原则相悖

1988年人民银行总行规定，人民银行每年按金融机构划来的财政性存款科目全年日平均余额万分之五计付手续费，不计利息。如某金融机构划缴人民银行财政存款年日均余额为1000万元，年仅可获5000元手续费收入。如果说这一规定在制定当初有其合理性的话，那么20多年后金融机构经营环境发生了很大的变化，收益和成本已严重倒挂，为金融机构转移财政性存款留下操作空间。如商业银行将同等金额1000万元财政性存款转移为一般存款，按20%的准备金率办理缴存，则只需向人民银行缴存200万元，按现行存款准备金利率0.72%计算，即可获年利息1.44万元，而另800万元则作为增加了的流动性，可以用于发放贷款，二者比较，其利益差异可见。

五、改进财政性存款管理的建议

改进财政性存款的管理，目前有两种方式供选择：

（一）在现有缴存体制下将财政性存款与一般存款均作为货币政策工具在宏观调控中发挥作用

一是理顺管理体制。明确将缴存财政性存款纳入货币信贷部门统一管理，赋予会计部门对金融机构执行缴存款规定的现场监督职责；二是规范财政性存款的相关管理制度，明确财政性存款的资金性质，对属于财政性存款的资金进行明确界定；三是统一金融机构缴存财政性存款的会计科目，对财政存款科目的资金性质、核算内容进一步加以明确；四是根据放松或收缩银根的需要动态调整财政性存款缴存科目范围，如机关团体存款、财政预算外存款等科目，可以根据放松或收缩银根的需要，动态划分缴存类别；五是严格对违反财政性存款的处罚规定进行分类。对迟缴、少缴、有意不缴、故意转移财政性存款等行为作统一规定；六是针对缴存款考核工作日常性的特点，对迟缴、少缴、有意不缴、故意转移财政性存款等行为由行政罚款改为罚息，通过相应的审批程序由营业部门直接扣收，尽可能地缩短处罚期限，达到及时惩戒的目的；七是将商业银行向人民银行缴存的财政性存款由计付手续费改为计付利息。

（二）改变现行的财政性存款缴存体制，取消金融机构缴存财政性存款业务，将财政性存款全部纳入一般存款考核

一是有利于宏观调控的有效实施。取消金融机构缴存财政性存款后，缴存存款基数将更准确，其货币政策实施效果将更明显；二是可以彻底解决当前财政性缴存款中存在的问题；三是操作简单。