财政税收论文：国内民主财政机制的建构

 17世纪末到19 世纪初，西方各国纷纷确立了税收立宪和税收法定原则。而早在1215 年，英国《大宪章》即规定："一切盾金或援助金，如不基于朕之王国的一般评议会的决定，则在朕之王国内不允许课征"。这便是"无论何种负担均需得到被课征者同意"原则的体现。资本主义历史上许多著名的宪法性文件也都规定了税收方面的内容，从而在宪法的位阶确立了一系列重要的财税原则。

宪政视角下民主财政研究的重要意义

民主财政，是税收立宪的基本前提和必然要求。公共选择学派之父布坎南认为，民主财政的要义是，在宪法的框架内有效控制政府的一切收支活动，政府通过征税获得的财政收入必须能够合理地取之于民、用之于民。与以抽象的国家利益为本位的传统财政-"官房学"不同，民主财政以每一个具体公民的利益为本位，提倡维护公民的合法财产权益，而不鼓励政府变相多征税费以及实施不计成本的赤字财政。正如布坎南所说："我们讨论的主题是政府征税的权力，怎样行使这项权力，可以怎样约束和应当如何约束这项权力  从规范角度看，我们最终关注的对象是纳税人或公民。有鉴于此，在当代中国社会主义市场经济蓬勃发展、民主法治建设进程不断加快、"以人为本"成为核心治国理念的时代大背景下，深入探讨宪政思想指导下构建和运用民主财政制度的基本方法，不仅有利于进一步促进政府行政行为的民主化、法治化，而且对于公民基本权利，尤其是民主权利的实现与保障，有着重要而深远的意义。宪政视角下民主财政的基本内涵分析民主财政，即人民在宪法赋予的权利保障下，通过法定程序和途径，决定国家重大财政收入和支出事项。也就是说，行政机关所作的重大财政收支行为，必须获得全体人民或代议制机构的授权；否则即属于侵犯人民宪法权利的行为，应予撤销，并追究相应的法律责任。

（一）宪政视角下民主财政的基本含义

所谓宪政，是指一种使政治运作法律化的理念或理想状态，它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。国家与公民之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，可以说，私权与公权的矛盾是宪政理论一切命题的基本出发点，在财政领域则表现为私有财产权与国家财政权的对立。从社会契约的角度审视，公共产品可以通过政府和民众之间的契约来完成交易。政府为公众提供公共产品，为此向公众征税；而公众因为得到和享受了政府提供的公共产品而要向政府纳税。在民主政体中，如果政府在与公众的重复博弈中违约，民众就可以在下一轮博弈中通过投票来结束其统治。正如布坎南所指出的："契约论提供了评判政治制度变迁的标准-意见一致的存在。"而从委托-代理关系的角度审视，公共财政的实质是政府代理人民管理国家财产，即一种委托理财的关系。在国家处于相对强势地位的条件下，为了保障上述关系的顺利实现，就必须引入一套宪法层面的"更高"规则：一方面，在宪法中对公民的私有财产权利进行宣告式的明确保护；另一方面，在宪法框架内，使公民有权通过正式的程序和途径，有效约束政府的财政收支行为，从而实现税款（也即公民上缴国家的私人财产）的透明运行、合法使用。在这个意义上讲，国家和政府的行政行为，无时无刻不仰仗着公民财产的"牺牲"；因此，除非经过公民自己同意，国家和政府的恣意财政就是对公民权利和宪法原则的侵害。

（二）宪政视角下民主财政的核心价值

宪政背景下民主财政的核心价值就是民主，这源于民主作为现代宪政基本价值的重要地位。在当代中国，人民民主作为社会主义的生命，对维系中国特色社会主义制度的生存与发展，起着极端重要的作用。从政治的角度看，社会主义国家的所有权力都来源于人民，国家有义务采取有效措施，保障公民的基本政治权利得以实现，使人民能够参与到国家事务的管理中来。而"从经济的角度看，民主制的核心就是财政民主制"。由于政府负担着配置社会资源、提供公共物品的重要职责，人民天然地即被赋予请求一定社会资源配额、制约政府分配机制的权利；而社会主义民主正是这一权利的法定表达机制和诉请途径。与此同时，只有建立在社会主义民主基础上的税收活动，才能从根本上保障社会主义税收"取之于民，用之于民"的性质。有学者指出："政府的存在和运作来源于纳税人纳税提供的物质基础，是纳税人'养活了政府'"。在这个意义上，财政是建立在"政府与公民之间具有紧张关系"这一前提假设上的。正是由于纳税行为所具有的"牺牲型给付"特点，政府的财税行为就必须获得失去相应财富的公民的认可，并赋予公民全程监督财政运行的权利，以避免委托-代理失灵现象的发生；最终形成真正代表纳税人利益的社会主义和谐税收关系。

预算是宪政下的民主财政之核心要素

预算，就其表征而言，可以称得上是政府收支的明细表单。但就其实质而言，则是公民在宪政制度下有效行使监督、制约权利的制度保障。正是这种意义上的预算，被人们赋予了宪政视角下民主财政核心要素的显要地位。

（一）公共预算的理论内涵简析

作为与私人预算相对的公共预算，它的显著特征是政治性、民主性、公共性和法治性。其政治性表现在，公共预算是由国家权利机关审批和制定的，并由权利机关对其运行情况进行监控与评估。其民主性表现在，"公共预算活动是以民主的方式开展的"。一方面，公民通过民主投票的机制影响国家权力机关的决策行为；另一方面，国家权力亦通过民主投票、民主监督的方式监控公共预算运行的各个环节。其公共性表现在，目的的公共性、活动范围的公共性和运作机制的公共性。而其法治性则是由公共财政的法治性所决定的，要保证公共财政目标的实现，就必须依法规范政府财政行为，加强预算法治便是题中应有之义。

（二）预算是民主财政的核心

根据中国《宪法》及《预算法》的相关规定，全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人民代表大会负责审批本级地方预算。这表明，作为财政民主基本要求之一的预算制度，在中国已经得到了法律确认。事实上，预算制度的产生、发展，与市场经济和议会制度的产生、发展处于同一轨迹中。一方面，代议制机构由人民产生、对人民负责，受人民委托对预算进行审核、批准和监督，从而间接地控制和约束政府的行为，实现"人民当家作主"。另一方面，上述整个预算制度运行过程，都是在宪法和法律的框架下进行的，都体现了宪政的基本理念。人民运用民主程序选举代议制机构，并通过其控制国家财政收支，纠举不符合自身意志的行政行为，这本身就是"政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法制约"的客观表现。中国《宪法》第2 条第3款明确规定："人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务"。正是这一宪政理念的彰显。

宪政视角下中国民主财政制度构建

民主财政对于一个国家实现民主法治现代化，构建符合本国国情的宪政制度，具有十分重要的意义。目前，中国的民主财政建设仍然存在着许多不容忽视的问题。例如：重大工程的财政支出项目很少提交国家权力机关审议通过，复式预算体系不甚完善，规避《立法法》规定转授权力、课征税费的情况频发等。这些都需要认真加以思考，并站在中国特色社会主义宪政的高度，提出构建中国民主财政制度的相应政策建议。

（一）完善预算制度，厉行预算民主

预算制度是民主财政的核心要素，完善预算制度是在宪政视域下构建民主财政制度的第一要务。第一，坚持预算法定原则。严格依法设定预算制定主体、审议主体、批准主体、执行主体、监督主体的权利和义务，使预算运行的各个环节都有法可依、依法实施。第二，在预算法治化的前提下，合理配置人民代表大会的预算权力。强化人大代表的预算审议职能，充分发挥人民代表的民主权利。在预算审批权的基础上辅之以修正权等配套权力，对政府权力设置相应的制衡机制。第三，大力规制预算外收入和非税收入，使政府的各项收支都纳入民主程序之中，抑制财政活动的失序与失范。在此基础上，强化预算监督，将政府工作报告中的预算事项作进一步明细，使人民代表、审计部门、新闻舆论等主体充分行使监督权利，促进预算运行公开化、透明化，确保公权力"在阳光下运行"。

（二）严格税收法定，规范授权立法

税收法定原则是民主财政的重要内容之一，亦是现代宪政制度建设的必然要求。第一，要严格执行《立法法》的规定，进一步明晰法律保留事项，对现有的法律规范进行大规模排查、清理。一方面，将违背上位法规定的规范予以彻底删除，使其不再运行于"民主真空"之中；另一方面，将与上位法相契合的规则上升为法律，予以"正名"，使它们可以在民主财政的框架下得以实行，接受人民监督。第二，要进一步规范授权立法的范围，严格依法办事。授权立法必须依法明确接受授权的主体、授权的具体范围以及授权的时间、空间界限等事项，防止行政机关恣意做出本位主义的、超越宪法和法律规定的行政立法行为。

（三）摒弃官本思维，强化民意表达

在某种意义上讲，"官本位"和"政府崇拜"是制约中国民主财政制度构建的一种内在因素。因而，增强人民群众的民主法治观念，疏通民意表达的渠道与机制，是宪政视角下构建民主财政制度的又一急务。在历史上，中国是一个缺乏民主传统的国家，在广大农村地区，许多人仍然视税收为"皇粮国税"，即使在广大城市，人们对财政资金活动也缺乏应有的关注和参与。有鉴于此，中国的民主财政建设亦应从增强人民群众的民主意识和民主观念入手，让越来越多的人关注财政、了解财政，并积极参与到财政的决策审查和监督活动中来。同时，应当加强民意表达的程序和机制建设，创造有利条件、拓展多种渠道，努力使人民群众在财政决策的过程中拥有更多的话语权和参与权。