财政税收论文：基于公平视域谈财政支出

 一、财政公平原则探析

（一）法的公平价值解读

公平的本意是所有参与者在规则权上的平均或相等，包括起点公平、过程公平和结果公平等。在法的价值理论中，各个学者对公平的表述不尽相同，至今未形成统一的公平概念。正如恩格斯所说的，没有什么永恒的公平，"这个公平却始终只是现存经济关系在其保守方面或在其革命方面的观念化、神圣化的表现"。①从现代社会来看，公平应有三个基本层次，第一层是伦理公平，即所有人在人格上是平等的；第二层次为经济公平，包括机会均等与结果的对称性两方面含义；第三层次是社会公平，亦称政治上的公平。社会公平以伦理公平为基础，同时又对经济公平进行必要的修正，所以从本质上说，社会公平是更高层次的公平。②而社会公平又包罗万象，笔者认为，社会公平存在应然状态与实然状态之别，法所维护的社会公平也应当有应然的社会公平和实然的社会公平。实然的社会公平已为社会公认，由法律保护。在现代社会中，应然的社会公平日益重要，更需要法律从理念、宗旨上加以确认，用法律来具体保护，这样才能更好阐释法的公平价值。

（二）财政公平原则的确立

财政公平原则虽然一直没有得到普遍认可，然而由于它是宪法平等原则在财政法领域中的延伸，因此应该成为一条现实有效的原则。从法学的角度看，财政公平包含着对正义价值的追求，既包括起点的公平，过程的公平，又包括实体的公平和程序的公平。从制度上看，则主要体现为公平的对待，包括财政收入中义务人的平等牺牲，财政支出中权利人的平等受益和财政程序中相同情况同等处理等。我国正处于社会主义市场经济转轨时期，社会大变革导致一系列不公平现象的出现，城乡差距、地区差距、贫富差距问题日益严重。人们对不公平的承受能力应当限定在一定的范围内，而财政法与人们的日常生活息息相关，因此，确定财政公平原则具有重大的现实意义。

二、财政支出领域中的公平之思

（一）政府采购法中的公平

1．政府采购法中的公平体现

政府采购区别于一般的商业采购之处在于，其用财政资金为政府和公共利益服务。且其采购规模之大，所用资金之巨，供应商关注之多，决定了政府采购中的公平不可或缺。我国《政府采购法》在原则的规定方面很好的阐释了公平的理念。政府采购法规定了：公开透明原则、公平竞争原则、公平和诚实信用原则。正因为政府采购活动贯彻了公开透明原则，政府采购才被称为"阳光工程"，只有在阳光下运行的政府采购活动才能最有效的保证它的合理和公平。公平竞争原则给供应商提供了均等机会，使他们在同等待遇下公平、不受歧视地参与竞争。公正和诚实信用原则从更深层次规制政府的行为，直接体现了政府采购法所要求的公平。

2．政府采购法中公平的偏离

政府采购本质上是一种具体行政行为，具有行政权的一般性，所以"自由只在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验"。③而在规制权利滥用时，法律程序的意义极其重要，正如施瓦茨所说，"行政程序自身--是行政机关在行使它们的权力时必须遵从的程序。"④特别是在当今程序的独立价值被提上日程，并为越来越多的人们所接受时，程序立法更不可或缺，而对程序本身的遵守就尤为重要。我国政府采购法对政府采购预算的编制、审批、执行到各种采购方式所涉及到的程序都有一定的规定。然而程序问题依然较为突出。首先，现行的《政府采购法》和《招标投标法》各有自己的规制体系，且规定不尽相同，具体规定之间还存在着冲突的现象，以致实践操作中的混乱和不公平。其次，对权力的监督管理是权力得以有效实施的重要保证，而政府采购法对监督程序的一些规定流于形式，导致权力极易被滥用。

（二）财政转移支付中的公平探析

1．财政转移支付中的公平体现

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级以及平级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。如果说政府采购活动是在微观或中观方面体现了国家的财政支出，那么转移支付则可以说是从宏观层面保证地区间的财政平衡。国家通过财政再分配的方法尽量让各地区公平享受到政府提供的公共物品和基本的公共服务，以保证各地政府的顺利运转和保证它们具有大体一致的社会服务功能，最终达到地区的财政公平，实现区域协调发展，构建和谐社会。

2．财政转移支付中公平实现之障碍

制度是社会公平正义的根本保证。尤其是在现代法治社会要实现社会公平，在各种措施中最根本的是要建立健全财政转移支付法律制度，只有用国家强制力来监督、督促才能真正将转移支付落到实处。然而，我国目前还没有专门的转移支付法。对于中央和地方的关系而言，国务院和财政部曾经制定过一些有关转移支付的规则。例如，在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中，就有一些内容涉及中央与地方的税收返还、中央对地方的补助等，这是我国目前关于转移支付最基本的法律依据。财政部制定的《1995 年过渡期转移支付办法》意在缩小地区间的财政不平衡，财政部还发布了《2002 年一般性转移支付办法》，而对于省级以下的支付办法由各省、自治区、直辖市自行规定，目前没有统一的要求。可见，我国在转移支付方面的立法层次低，体系不完善、效力低，与我国的经济发展和社会要求不相适应，对我国法治社会的建立、全面小康社会的实现和构建和谐社会极为不利。

三、公平原则指导下对财政支出领域的修正

（一）完善政府采购程序

1．建立统一的程序法制

我国目前的《招标投标法》和《政府采购法》在程序上存在着不一致性，如前者只有公开招标和邀请招标两种程序规定，而后者却有五种，采购时到底适用哪一种法律将会产生矛盾；再如，在评标标准和方法，投标保证金以及履行能力的审查等制度规定完全不同，这既浪费了立法资源，又扰乱了政府采购秩序，降低了法律的可预测性和权威性。因此迫切需要建立统一的程序法制。笔者认为，可以将《招标投标法》中有关的采购方式作为《政府采购法》中采购方式的特别法来处理以达到两者的和谐统一。

2．建立系统严格的监管程序

权力的行使必须置于法律的监督之下才能得到合理运行，政府采购程序各个环节同样应该建立完善的监督程序。首先，在政府采购预算程序中，应按程序本着细化编制部门政府采购预算和政府采购计划，加强对政府采购预算和政府采购计划的监管；其次，加强对采购人所确定的采购方式的审批程序监督。我国政府采购法虽然规定了公开招标是政府采购的主要方式，但在实践中一些采购人基于各种利益关联，故意规避比较公平透明的公开招标方式，而由于审批程序的不合理使审批很容易获得通过。这方面需要将确定采购方式的采购人和审批机关划清界限，厘定权力、责任，避免实质上的"自定自批"现象。另一方面，在采购项目方式采用之前要对确立采购方式的理由、程序等事项向相关人详细公告，征求意见等。

（二）加快转移支付立法

1．外国的转移支付法简介

当代财政转移支付制度在各国财税法体系中的地位日益突出，主要表现为对财政转移支付立法的日益重视。财政转移支付立法在国际上主要形成了四种模式：一是典型的均等化财政转移支付模式，代表国家是加拿大和澳大利亚；二是以补助金为主要特征的转移支付模式，代表国家是美国；三是"纵横均衡"的财政转移支付模式，代表国家是德国；四是地方交付税为主的财政转移支付模式，代表国家是日本。⑤加拿大、澳大利亚两国的财政法制度都为各自的宪法所确认，与其联邦福利国家的制度联系在一起，十分强调缩小地区差异，实现地区均等化目标。从范围上看，中央的财政转移涉及到整个社会保险体系。此种均等化模式的转移支付与国家的税制设计密切相关。以澳大利亚为例，国家税收实行一级管理体制，政府级次少，税务机构单一，整体税制运行良好。美国与许多发达国家不同，联邦政府对州政府和地方政府的转移支付的绝大部分通过专项补助。联邦政府通过专项补助形式介入州和地方事务。德国的转移支付制度主要规定在原联邦德国于 1969 年制定的《财政平衡法》中，最大的特点就是纵向和横向转移支付并举的财政平衡体制。纵向转移支付是联邦政府向州政府的转移支付，主要体现在：（1）调整共享税增值税收入的分配比例，提高州政府所占份额比重；（2）实施返还性转移支付。联邦政府长期对财政特别薄弱的不来梅、汉堡、下萨克森三个州实施返还性转移；（3）联邦补充性分配金。即联邦政府每年从其增值税收入中拿出一定比例作为对贫困州的分配金，以补充这些州一般性财政所需要的资金。横向财政转移支付，即较富裕的州向一个"均等化基金"贡献财政收入，较为落后的州从此基金中获得拨款。日本实行中央集体领导下的地方自治体制。正是在这种既不同于联邦制国家又不同于其他单一制国家体制下，形成了日本特色的中央和地方各级政府间的财政关系结构。日本自上而下建立的财政均衡制度由三部分构成，即地方让与税制度、地方交付税制度和国库支出金制度。

2．我国的转移支付立法

我国建立转移支付制度要根据具体国情吸收各国的优秀制度，形成具有中国特色的转移支付制度。笔者认为，首先应建立一部转移支付基本法。一般来说，转移支付法应包括一下内容：（1）立法宗旨；（2）法律的适用范围；（3）法律基本原则；（4）转移支付的形式、方式和条件；（5）转移支付的监督监管和法律责任。另外，转移支付立法是重要的社会分配法，在立法中应当注意"财税法公平正义不是数字选择"。转移转移支付作为以国家为主体的财政分配关系，从经济学角度看主要是判断财政分配数据和形式，因而不少人认为财税法保障了财政有效性就实现了对财产权的保护，这多多少少忽略或混淆了财政经济性与财税法的作用。经济法有效性的意义是数字效率，而财政资源分配的有效性包括公共财政并非自然选择。经济生活中数字效率没有对全社会普遍关怀的意识，因而若单单用数字效率来考核转移支付行为，则不能产生公平的正义性社会效果。对于不同的发展阶段，转移支付法可能有不同的价值选择。⑥

四、结语

本文从政府采购，财政转移支付视角分析了其中贯彻的公平理念，以及现实中的不足，并针对性的提出了一些解决办法。文章中一些具体制度方面的建立有待进一步研究。当代中国作为发展中国家，贫富差距等社会问题已成为世界性难题，2008 年胡锦涛总书记在纪念中共第十一届三中全会召开 30 周年大会上提出，实现社会公平正义是中国特色社会主义的内在要求；2010 年温家宝总理在政府工作报告中提出，合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。由此可见，公平问题是当今社会的趋势，财政转移支付在维护社会公平方面应该大有作为。