财政税收论文：国内产业税政策实效性评估

 一、引言

运用税收政策引导和支持产业结构升级进而促进经济可持续发展是世界多数国家的普遍做法。近年来，我国政府逐渐意识到产业结构优化调整在国民经济发展中的战略地位，制定了与中国经济发展阶段相适应的产业政策，而且力图通过相关税收政策的实施达到推动产业结构升级的目的。 但从实际情况来看，我国经济转型及产业结构调整升级仍步履迟缓。 这就促使我们进一步思考产业税收政策有效性问题①， 比如我国的税收政策的目标是否明确、作用点是否恰当、是否符合博弈的理性化要求？产业税收政策是否有利于产业结构合理化、 高级化？ 而对我国产业税收政策有效性进行评价，正是本文所要研究和回答的问题。当前正值强调提高政府管理效率和提高经济增长质量的关键时候，尤其是在讨论政府对经济的干预是否失灵的时候，对产业税收政策有效性研究就更加必要，这对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍， 增强政策的活力和效益，提高政府决策科学性和完善宏观调控机制具有重大意义。此外，2008 年全球性经济危机加快了新一轮世界范围内产业结构调整的步伐，这为我国产业结构调整带来新的机遇和挑战，在这加快转变经济发展方式的攻坚时期，研究如何有效发挥以产业为导向的税收政策在转变经济增长方式中的作用，对于加快产业结构调整步伐， 催生新的经济增长点，参与产业国际竞争，支撑我国经济新一轮发展具有极其深远的现实意义和战略意义。

二、文献综述

当今世界各国尤其是发展中国家都不同程度地利用财税激励手段来实现产业结构优化调整的政策目标。 从能够查阅到的国内外文献，我们发现针对产业税收政策有效性方面的研究成果并不多。Hall and Jorgenson（1967）利用 1929~1963年美国制造业和非制造业设备和建筑投资时间序列数据，研究美国战后三次税收政策调整对投资的影响，结果发现，1954年国内收入法案采用加速折旧法大大促进了企业对建筑业投资，推动了美国建筑行业的发展；1962 年国内收入法案主张缩短机器设备的折旧年限及对设备和机器实行投资税收抵免政策，对设备投资的激励效应很大。[1]C.Jhonsnog（1982） 认为，日本的产业政策包括产业税收政策对重化学工业在经济 高 速 增 长 期 的 崛 起 具 有 重 要 贡 献 。[2]R.Minami（1994）认为，通过将公共资金配置到某些特定的私人产业，政府能够使其选定的产业规模化，这也鼓励了私人金融机构对这些产业的信贷。[3]Rajagopal 和 Shah（1995）利用时间序列数据评价了墨西哥、 巴基斯坦和土耳其的 R&D 的税收激励效应，发现税收激励措施仅对部分行业的R&D 有效。[4]当然，不同的研究样本及样本数据差异可能得出不同甚至相左的结论，如 Alim.Ei-Agraa（1997）通过对日本不同产业接受日本发展银行贷款、财政补贴、税收优惠及增长速度数据的分析发现，1974~1990 年期间政府下大力气扶持和保护的产业部门的增长率明显低于获得政策支持较少的部门。获得的银行贷款最多且得到较多税收优惠的精密仪表业在产业增长率上明显落后于获得较少产业支持的电子机械和通用机械产业。[5]我国学者专门针对产业税收政策有效性的研究起步较晚，相关研究主要集中于税收政策与产业结构某一方面的关系， 如 R&D 税收激励效应的研究方面等。 李丽青（2007）建立回归模型对我国现行R&D 税收优惠政策的有效性进行研究发现， 现行R&D 税收优惠政策对企业 R&D 投入具有正的影响，但激励作用不明显，原因在于 R&D 税收优惠政策存在优惠范围较窄、与现行税制不协调等问题。[6]戴晨、刘怡（2008）利用面板数据对税收优惠和财政补贴两种政策工具对企业R&D 活动的激励效果进行比较发现， 税收优惠比财政补贴对企业 R&D 具有更强的激励作用。[7]曾光辉（2010）运用 AHP 分析法对中国高新技术产业财税政策的有效性进行了评价，认为中国高新技术产业财税政策总体上是有效的，但高新技术产业财税政策的生存环境较差及税务执法人员的创造力欠缺在一定程度上制约了高新技术产业财税政策作用的有效发挥。[8]综上文献回顾可知，关于产业税收政策效应方面的研究已经取得了一定的成果，而且相关的研究成果被间接转化在各国产业税收政策规划之中。但客观地讲，与国外有关研究相比较，国内研究无论是在广度还是在深度上，都存在一定的差距，本文试图在此方面进行突破性研究。

三、中国产业税收政策有效性评价

众所周知，产业结构优化调整是一个渐进的发展过程， 因此税收政策要根据现实不断作出调整，而调整的依据就是产业税收政策是否有效，能否适应产业结构调整的需要，能否推动产业结构升级的步伐。 所以本文运用模糊综合评价模型对中国产业税收政策有效性进行客观地评价，以取得政策实施的相关信息，作为决定该政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

（一）产业税收政策有效性评价指标体系的构建

产业税收政策有效性评价指标体系的构建是进行政策有效性研究的基础，该指标体系是由一系列相互联系、相互独立、相互补充的各类指标所组成的有机整体。 产业税收政策有效性可以采用政策制定有效指标、政策执行有效指标和政策效果有效指标来衡量。 政策制定有效指标包括政策目标的科学性、政策工具的科学性、政策的可操作性；政策执行有效指标包括政策对经济的适应性、政策与其他经济政策的协调性和政策运行环境的支撑性；政策效果有效指标包括高新技术产业产值增长速度、现代服务业的发展速度、二三产业产值的比重。 产业税收政策有效性评价的层次结构指标如表1 所示。

（二）计算指标权重集并确定权向量

为了对中国产业税收政策有效性进行评价，我们采用问卷调查和当面访谈的形式，邀请财税政策方面的学者、税务工作者及企业管理人员对中国产业税收政策有效性情况进行赋值评分。此次调查共发出调查问卷200 份，回收 185 份，回收率达 92.5 %，其中有效问卷180 份。 在对回收的有效问卷进行统计整理的基础上，采用层次分析法构造出各指标的判断矩阵、权重并进行一致性检验（具体过程略）。表2 中的单、总排序就是根据相关判断矩阵确定的中国产业税收政策有效性各评价指标的权重系数。运用上述指标权重，确定目标层、准则层的权向量。目标层权向量：W=（0.346，0.328，0.326）准则层权向量：W1=（0.343，0.331，0.326）；W2=（0.337，0.329，0.334）；W3=（0.335，0.332，0.333）

（三）建立评语等级的模糊尺度集和评价矩阵

定义评语集为V=（V1，V2，V3，…，Vi，…，Vp），此处p=5，用"较强、强、一般、弱、较弱"5 个等级评语来表述， 则 V1、V2、V3、V4、V5分别代表评语为较强、强、一般、弱、较弱。 将 V={较强，强，一般，弱，较弱}作为产业结构财税政策有效性各指标的评价等级。评分采 用 百 分 制 ，"较 强 " 为 [90，100]，"强 "为[75，89]，"一般"为[60，74]，"弱"为[40，59]，"较弱"为[0，39]。在对回收的问卷进行整理的基础上确定中国产业税收政策有效性二级评价指标对各评价等级的隶属度，并对其进行归一化处理，得到单因素等级评价矩阵如下（Ri分别表示评价因素集Ai到抉择评语集V 的模糊关系，其中：i=1，2，3）：

（四）建立模糊综合评价模型

1. 对目标层各指标做一级模糊综合评价，得到如下结果：对政策制定有效的评价为：B1=W1•R1（0.074，0.481 0.418，0.009，0.000）对政策执行有效的评价为：B2=W2•R2（0.090，0.324，0.465，0.107，0.014）对政策效果有效的评价为：B3=W3•R3（0.069，0.425，0.447，0.059，0.000）

2. 经过二级模糊综合评价，得到目标层综合评价集为：3. 计算中国产业税收政策有效性的综合评价值为：D=B•VT=73.85中 国 产 业 税 收 政 策 有 效 性 的 评 价 分 值 为73.85，按照评语集及其对应的分值段[60，74]，中国产业税收政策有效性的评价分值属于一般。

（五）简要评析

本文在运用模糊综合评价模型对中国产业税收政策有效性评价发现，中国产业税收政策的有效性一般。 那么制约中国产业税收政策有效性发挥的因素是什么呢？

一是从准则层的单排序值排名来看，在影响中国产业税收政策有效性的三大因素中，各要素对产业税收政策有效性的影响作用相对而言还是比较均衡的，依次为政策制定有效（0.346）、政策执行有效（0.328）和政策效应有效（0.326）。 从我们分析的结果可知，我国产业税收政策制定是有效的，这构成了产业税收政策执行有效和效应有效的基础。 因此，产业税收政策作用能否充分发挥、预期目标能否顺利实现及其实现程度，主要取决于政策本身制定的科学合理性，其次受制于政策执行过程中相关制度、环境等因素的影响。

二是从指标层中各指标对中国产业税收政策有效性总排序值来看，作用最大的前三个指标分别是政策目标的科学性、政策工具的科学性、政策的可操作性，作用最弱的后三个指标分别是产业税收政策与其他经济政策的协调性、产业税收政策运行环境的支撑性、产业税收政策对经济的适应性。 这表明现行产业税收政策目标的确定基本上是与我国当前经济社会发展水平和发展阶段相适应的，而且各种政策手段的组合与配置对于推进我国产业结构升级发挥了应有的作用，这进一步论证了我国产业税收政策制定是科学有效的。但与此同时，上述分析结果也反映出制约我国产业税收政策发挥作用的薄弱点，这些薄弱点也是我们提高税收政策有效性的着力点，即通过增强产业税收政策对产业结构变化的适应性、强化产业税收政策与其他经济政策的协调性、 优化产业税收政策的运行环境，有效发挥税收政策对产业结构调整的调控作用。

四、结论及政策建议

本文运用模糊综合评价模型对中国产业税收政策的有效性进行考察，发现我国税收政策对产业结构优化调整还可以释放更多的潜能，还有较大的作用空间；通过对评价结果的综合分析发现，我国产业税收政策的制定是合理有效的，但是由于政策执行过程中各种制度环境和非制度环境的不健全，降低了政策的有效性，制约了税收政策调控功能的发挥。为了强化我国税收政策对产业结构的宏观调控作用，主要应从以下几方面努力：

一是要准确定位财税政策的作用领域。 有针对性的财税政策可以介入并促进一国产业结构的形成，但这并不意味着财税政策应包揽一切，财税政策应在找准自身作用领域的前提条件下，根据经济发展的不同阶段安排相应的财税政策，并在尊重和承认产业结构的合理化、高度化要发挥市场机制基础性作用的基础上，充分发挥财税政策的宏观调控与引导作用，以保证产业结构调整有序、顺利地推进。

二是要优化产业税收政策运行的环境，以保证产业税收政策有效性。 财税政策应与国家的产业政策、金融政策、外贸政策、价格政策、科技政策等密切配合，综合运用，减少政策内耗，最大程度地发挥政策合力作用，推动产业结构调整。

三是要构建适应产业结构升级的财税体系，以协调配合产业政策，从而有效发挥以产业为导向的财税政策在经济增长方式转变中的作用。 如上所述， 财税制度对产业结构调整的潜力远未达到最大，持续的财税制度变革将加快中国产业结构调整的步伐。要充分发挥税收杠杆的调节作用，形成切实有效的税收支持体系， 配合产业政策的贯彻实施，大力推进新型工业化和农业产业化，加快发展现代服务业，提升各产业内部层次，拓展产业发展空间，促进产业结构的优化升级。此外，要提高政策的有效性，我们还必须在政策力度的把握、政策出台时机的选择、政策传导机制的培育等方面有所作为。