财政税收论文：以税收优惠引领经济转变

转变经济发展方式是中国"十二五"时期面临的重大问题。中国经济正处于经济结构战略性转型发展重要时期，经济高速发展使中国面临减排二氧化碳的严峻形势和巨大的国际压力。在市场化、工业化、城镇化和全球经济一体化尚处于加速发展的同时，中国粗放的经济发展方式亟待改变，经济结构战略调整和优化尤为迫切。在这一历史进程中，国家如何完善促进经济发展方式转变和优化税收支持政策，河南省各级政府和作为推动经济转型主体的企业如何更好利用已有的税收优惠，从而发挥好税收体现国家产业发展方针、良性引导投资方向、推动和促进中原经济发展方式较快转变等作用，已成为河南各界关注的焦点问题。

二、国家初步构建的有利于经济发展方式转变的税收优惠政策体系

1.税收优惠政策体系体现的原则。总的原则是：促进技术创新和科技进步，鼓励基础设施建设，支持农业发展及环境保护、节能减排和安全生产，统筹区域发展，促进公益事业和照顾弱势群体等，从而有效发挥税收优惠政策的导向作用，进一步促进经济社会的全面、协调、可持续发展，构建和谐社会。（1）以产业优惠为主，区域优惠为辅。发挥税收优惠政策的调控作用，改变原来以区域优惠为主的做法，提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力。（2）兼顾社会进步和区域经济的协调发展。促进环境保护、节能减排和社会公益事业发展，统筹经济社会协调发展，有利于推动中西部地区加快发展，逐步缩小东、中、西部地区差距，体现了科学发展观，实现可持续发展战略，加快经济发展方式的转变。（3）实行国民待遇，公平税负。解决内外资企业税收待遇不同，税负差异较大的问题，为各类企业创造公平税负的竞争条件，积极引导外资投资方向，在更高层次上促进经济结构战略调整和经济发展方式的转变。（4） 鼓励基础产业和农业发展。我国是农业大国，对农、林、牧、渔业项目的税收优惠，有利于提高农业综合生产能力和增值能力，有利于推进农业产业结构、产品结构和区域布局的优化，对引导社会向农业的投资、加强农业基础建设、增加农民收入，加快社会主义新农村建设，有着很大的积极作用。

2.税收优惠政策执行情况。以河南为例，2008年、2009年河南全省分别就企业利用资源、生产符合国家产业政策规定的产品所取得收入减计收入2.2 亿元、2.7 亿元；开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用加计扣除22.3 亿元、26.14 亿元；从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得，减免所得额 747 万元、2.7 亿元；符合条件的技术转让所得减免所得额 5502 万元、7434 万元；符合条件的小型微利企业减免税 4348 万元、2117 万元；国家需要重点扶持的高新技术企业减免税6.85 亿元、9.57 亿元；过渡期税收优惠减免税 3.44 亿元、20.14 亿元；创业投资企业抵扣的应纳税所得额抵扣所得额384 万元、800 万元；企业购置用于环境保护专用设备投资额抵免税额2046 万元、651 万元；企业购置用于节能节水专用设备投资额抵免税额3579 万元、3906万元；企业购置用于安全生产专用设备投资额抵免税额1902 万元、3140 万元；从事国家重点扶持的公共基础设施项投资经营所得减免所得1611 万元、零万元；蔬菜、谷物等种植、农作物新品种选育、中药材种植、林木培育种植、灌溉、农产品初加工等免税所得 9.59 亿元、10.67 亿元；花卉、茶及其他饮料和香料作物种植、海水、内陆养殖等减免税所得 870 万元、273 万元。

3. 税收优惠政策对加快转变经济发展方式的导向作用凸显。（1）税收优惠提升了企业投资于高新技术产业、节能减排、基础产业的信心。通过享受税收优惠政策，进一步强化了资金、技术、管理优势，提升了企业核心竞争力，具备了承受外部压力的能力。税收优惠实施，企业在高新技术产业、节能环保、循环经济查的投资有了更大的空间，企业投资的信心有了进一步上升。（2）税收优惠优化了投资结构，提高了投资质量。现行的税收优惠产业优惠为主，尤其是高新技术产业、环保节能、循环经济等是税收优惠的重点，这将引导企业转入这些产业，变地方政府"招商引资"为"招商选资"。企业的投资结构和质量得到优化，新的税收优惠政策导向作用日益凸显，有利于经济发展方式的尽快转变。（3）税收优惠促进了经济结构和区域经济的协调发展。以河南省高新技术产业为例，新的税收优惠对高新技术企业继续实行 15%的优惠税率，并不再有区域限制，消除了企业间的纵向不平等。企业研发费用加计扣除，固定资产加速折旧等，有利于企业增加研发资金的投入，促进企业加快技术创新和科技进步，提高其自主研发能力和核心竞争力。2009 年、2010 年河南省规模以上高新技术产业实现工业增加值 1522 亿元、1900 亿元，同比分别增长 18%、24.8%，高于全省工业增加值 14.6%、14.1%的增速，高新技术产业集聚化程度明显加速，企业自主创新能力进一步增强。可见新的税收优惠以支持产业技术升级为重点内容，既支持第一产业和第三产业的发展，又有利于第二产业的技术升级，促进了河南省产业结构的优化和升级。

4.现行税收优惠政策的不足及执行中存在的突出问题。一是中、西部地区在税收优惠政策上没有优势，诸如高新技术企业税收优惠、技术研发费加计扣除、创投企业投资额抵扣等政策，中、西部地区的企业享受不到；税收优惠政策的作用有限，以增值税转型为例，对很多企业业说，固定资产进项税额抵扣政策往往能起到很大的减税效应。但对前期投入巨大的风电装备制造企业来说，减税效应就很小。二是现行新能源税收优惠政策还不尽人意，有待完善。税收优惠对缓解新能源企业资金链紧张的作用巨大。目前风电企业投资的项目开始取得收入时扣除大额支出不一定有盈利，真正开始盈利大多在开始生产经营的6 年之后。作为一个具有战略意义的新产业，新能源产业的发展离不开各级政府的大力支持，但增值税转型后，固定资产进项税额可以抵扣，风电企业、光电企业因固定资产投资多、抵扣的也多，所以企业缴纳的增值税少了许多，导致基层政府收入规模缩小，一些地方政府扶持新能源产业发展的积极性受到了不同程度的影响。三是部分企业税收优惠政策的享受，节税意识不强。其原因主要是企业不重视研发费用会计核算工作，未按会计制度规定单独核算研发费支出；对税收优惠重视不够，对政府立项的研发项目，企业集中心思申请政府配套资金，忽视研发项目税收优惠的享受；少数企业曲解税收优惠政策，认为只有高新技术企业才可享受研发费加计扣除优惠，还有认为亏损企业享受研发费加计扣除无实际益处。四是一些税务机关在税收优惠政策的运用上缺乏主动性，一定程度上影响了政策效能的深度发挥。

三、各司其职，形成有利于促进经济发展方式转变的税收优惠政策落实合力

1.政府方面。政府在转变经济发展方式中拥有丰富的优势，可以而且应该发挥无可替代的作用。目前，加快转变经济发展方式已经成为各级政府推动经济工作的主线。然而，经济结构的调整，涉及一系列的结构改革，如在财税体制改革、政绩考核及与政绩考核相关的干部人事制度改革等方面政府起着关键作用。总之，政府要从法律法规、政策环境、技术发展等方面，扮演好制定推动经济发展方式转变所需的技术创新研发投资、激励机制战略角色，推广采取考核指标，特别是效益、环境和人民生活的指标，让考核机制真正发挥"促转变"指挥棒的作用，提供解决外部性问题的制度安排，创造企业公平竞争的环境，不直接干预企业的生产经营，而是通过必要的政策和信息影响市场进而影响企业的选择。经济增长方式的矛盾，是结构性的矛盾，解决这一矛盾，要靠自主创新，改变粗放型的经济增长，还要靠结构性改革来解决。首先，政府要在发展理念上进行转变。要改变"保姆心态"和包办式思维惯性，切实从行政命令调节转变为市场信号调节，将结构性的资源存量配置问题建立在市场化的税率、汇率、价格、订单机制及淘汰退出机制的基础上。要深刻认识到投资拉动型经济发展方式的不可持续性。要把政府工作重点放在提高经济增长的质量和效益上来，把发展和所得到的成果用在民生上来。具体包括：从经济增长向经济发展理念的转变，从国富优先向民富优先的转变，从做大蛋糕向分好蛋糕的转变，国有资本从盈利型向公益型的转变。在此转变过程中要切实克服部门利益、地方利益所带来的阻力，利用强大的政府行政能力，对利益格局予以强力调整。其次，政府要继续秉承"五个坚持"：把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，把保障和发展民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。     第三，营造和完善有利于社会和企业自主创新的环境。中央政府应采取差别性的区域经济发展引导政策，加快制定区域发展规划。应通过差别性税收等政策措施加快和鼓励东部地区走上创新驱动发展的轨道，对中西部地区进行有效引导，抓住承接产业转移的有利机遇，发展先进制造业，避免走上传统增长方式和国际国内分工体系的老路。政府要加大财政对公共性技术研发、引进技术消化吸收再创新、初创型科技中小企业的支持力度，加快发展创业风险投资，营造鼓励创新，容忍失败的社会氛围，孕育一批富有创新意识、有活力的企业。政府财政资金的投入，要按照国家的发展意图，促进企业在相关领域的发展，以期直接使产品的不断创新。"十二五"期间，国家财政在对战略性新兴加大投入的过程中，要综合运用财政投入、税式支出两种手段，保持合理的投入结构，促进其快速发展。大力发展各类科技中介服务机构，强化专利、商标、版权等知识产权保护，加速科技成果转化和推广应用。强化创新型人才开发的政策协调，拓宽人才流动渠道，推动本土企业研发国际化和外资企业研发本土化。第四，政府要关注国家有关促进经济发展方式转变的税收政策的落实情况。推进经济结构调整，实现经济发展方式转变，政策尤其是税收政策示范引导效能威力巨大。各级政府要坚决克服"守政策要政策，有了政策又不会用"的现象。政府要将自身对经济运行的干予建立在市场基础上，要由管理型政府向服务型政府转变，更多地发挥税收政策作为经济发展调节器的作用。因此各级政府，一方面要改变政绩考核机制，完善促进经济发展方式转变的内在机制。督促地方确实把支持经济发展方式转变的税收政策落实到位，为企业生存和发展开拓更为广阔的市场空间，对政策落实不到位的地方要实施责任追究，努力为经济发展方式的转变营造宽松的外部环境。另一方面要坚持税政统一原则，抑制税收恶性竞争。政府要协调各方共同清理不符合税制规定的、不利于区域经济协调发展的有害税收竞争规定，将原"以优惠政策促引资"的思路转为"以优惠投资环境促引资"上来，变地方政府"招商引资"为"招商选资"。各地政府不得在中央现有优惠政策外，再擅自出台减免税、先征后返变相减免等与国家促进转变经济发展方式相悖的税收政策，按统一规范的尺度执行现行政策，协调各区域内税收负担率，为转变经济发展方式创造公平的环境。

2.企业方面。市场经济条件下，转变经济发展方式企业是主体，负有不可推卸的社会责任。勇于承担社会责任是一个企业的理性选择。转变经济发展方式实质上是对资源约束条件变化的反应，也即对既有经济发展方式不断修正和提升的过程。在此过程中，企业及企业家对资源约束条件变化反应最敏感。尤其是国有大企业，更应该将社会责任作为企业运营的重要组成部分，综合考虑自身运营对社会及环境产生的影响。企业的投资决策，在考虑获取市场、争取利润最大化的同时，应负有高度的社会责任感，不能仅考虑自己的盈利，一味唯利是图，以牺牲环境、降低人们的生活质量为代价，而应根据国家的税收优惠政策，认真研究现行政策取向，尽可能选择国家鼓励发展的产业，争取享受国家的税收优惠，应用先进制造技术，既为全社会的节能减排、发展循环经济承担责任，也为自己的生产经营节约税收成本；始终将产业的发展、社会的和谐和人们生活的改善，放在与企业自身成长壮大同等重要的位置，从而更快地提升企业自身的核心竞争力，增强企业承受外部压力的能力，促进企业与社会、环境的协调发展。企业要发挥在技术创新体系中的主体地位和关键作用。加强与科研机构、高等院校的结合，加快企业研发中心建设，积极发展科技创业孵化基地及其他各类有效创新载体，承担生产尽量低碳消耗的责任，树立可持续发展理念，减少温室气体排放。企业在生产领域中要成为节能减排的引领者，以节能减排技术的创新、借助政府税收鼓励支持和市场机制形成内部节能减排发展循环经济的动力机制。如可以采取围绕大企业主导的核心企业构建循环经济产业链，企业内部、企业集团内部循环、企业间循环和循环经济工业园区多层次模式，以企业集团、企业间互相参股的组织形式来探讨发挥低碳和循环经济的模式。处于产业链下游的企业要成为降低能源消耗的践行者，不断应用先进技术，降低单位产出的产值能耗，提高能源利率用，加强可再生能源的开发和利用，优化产出结构，实现低碳消费数量与低碳消费质量的统一。顺应税收优惠方向，提高把握税收政策的能力，找准企业最好的投资区域和产业。转变经济发展方式和收入分配已是"十二五"期间改革的重点。而有些现行税收政策则不利于这两大改革，推动税改在"十二五"期间必有大的动作。作为企业应顺势而为，为实现企业利益的最大化做好准备。税收政策的调整将围绕经济发展方式转变、产业优化升级来进行。为此资源税制改革，必然要强化税收促进资源节约、节能减排和环境保护的作用；消费税改革会抑大扬小，环境税、碳税也会择机而出，新能源行业、低耗能行业将会得到财政补贴。这一税改方向为企业指明了发展目标，就是企业发展必须和国家的整体发展战略相结合，更早地进入转变经济增长方式和产业升级的大趋势中，从而获得更多的税收政策、财政补贴的支持，从而进一步加快企业的超常发展。而就收入分配改革而言，其实质在于防止贫富差距进一步扩大，避免影响社会稳定。因此旨在缩小贫富差距的财税制度会加快出台。在可预见的未来时间内，物业税、遗产税、奢侈品税这些直接面对富裕阶层的税种可能会予以开征。这就需要企业家们具有更强把握政策的能力，顺应差异化的减税方向，把企业所掌握的资源投向国家鼓励投资项目和区域，为实现经济发展方式的转变作出自己的贡献。

3.税务方面。税收政策是发挥税收调节经济、调节分配职能作用的重要载体。加快经济发展方式的转变，税务部门负有不可推卸的管理和服务职责。

（1）认真履行职责，规范税收管理。正确处理经济与税收关系，税收要促进发展方式转变，就要在落实税收优惠政策帮扶企业发展的同时，采取积极措施应对各种组织收入的不利因素，确保收入增长，实现应收尽收，为发展和民生提供坚实的财力保障。要强化大局、责任和服务意识，充分发挥税收服从服务于经济发展方式转变的职能作用；牢固树立依法治税的理念，找准坚持依法治税与转变经济发展方式的结合点。在依法治税的前提下，要用足用好税收优惠政策，做到把"减法"减到位，应减尽减，应免尽免；发挥优惠政策的"乘法"效应，促进产业结构调整和优化升级，增强为中原经济自身"造血"功能和增加更多的公共产品及服务。对税收优惠有幅度规定标准的一律从优执行，对没有明文禁止和未明确的政策从宽掌握，以缓解企业融资困难，减轻企业经营成本；扎实开展效能建设，推进依法行政工作。要严格控制税务行政处罚自由裁量权，减少税务行政处罚的随意性，切实保障纳税人的合法权益。改进税务行政审核审批，不断提高审批效能，支持纳税人生产经营；加强税收政策落实情况的检查监督，跟踪政策执行效果，及时分析研究税收优惠政策对经济发展方式转变的影响，促进各级领导的科学决策。加大税收监督力度，重点检查税收优惠政策的落实情况，确保政策效应不偏移、不弱化。

（2）加大税收政策宣传力度，切实改进税收服务。税收服务是企业运行环境的重要组成部分。为企业营造一个平等竞争的税收环境，就是税务机关为纳税人提供的最好服务。对内要组织全体税务人员认真学习和领会税收优惠政策的具体规定和操作规程，确保每一位税务都熟悉每一条优惠政策，从而把每一条优惠政策都能落实到每户应享受的企业。对外抓好政策的宣传和辅导，帮助企业掌握和运用好各项税收政策，积极与企业沟通，了解企业在政策规定计算、申报纳税等实际执行中的困难，提出相应的解决办法。此外要做好对地方党委政府的宣传和解释，全面分析税收优惠政策可能对当地经济、财政收入带来的影响，提请政府调整经济发展的思路，进一步优化经济结构，尤其要重视环保、节能和高新技术产业的发展，充分发挥税收优惠政策在加快经济发展方式转变、促进经济结构调整方面的政策效应。积极推进国、地税联合办税，加强涉税信息的交换和共享。推动纳税服务评价从定性考核向定量考核的转变，探索建立涵盖涉税全过程的纳税服务绩效评价体系，持续提升纳税服务水平。

（3）强化责任意识，有效落实现有优惠政策。要强化责任意识，树立科学的税收管理观，分析研究减免税的政策效应，拓展税收优惠的作为空间。税务部门要全面贯彻落实各项税收政策，把税收优惠在引导产业结构升级、区域结构调整、城乡结构优化等方面的引导作用。主要是推动传统产业新型化，推动"河南制造"向"河南创造"转型；促进新兴产业规模化，培育一批新的经济税源增长点，推进产业生态化，引导企业走新型工业化道路；加快区域经济一体发展，创新区域税收协调机制，大力推动以郑州核心城市及其中原城市群一体化，形成生产要素互补、上下游产业配套、各城市合理分工的产业布局，构筑优势互补、产业配套、资源共享、环境共优的区域发展新格局；加大对企业走出去的支持力度，加快发展外向型经济，注重行业政策指引，要加大行业政策归集力度，大力支持现代服务业、先进制造业、高新技术产业和战略性新兴产业发展，支持传统产业转型升级。对骨干企业、重点税源、重大项目、重要经济区域进行重点调研、重点指导，引导纳税人用足用好税收政策，足额享受税收优惠待遇，确保税收优惠政策为自主创新助力、为经济结构调整引路、为环境保护护航、为基础产业减压的引导示范作用是以充分发挥，切实加快中原经济区发展方式转变的步伐。

（4）创新优惠政策管理体制，主动争取、积极建议出台支持中原经济区发展的税收政策。在中原经济建设中，国家税收政策支持同样至关重要。国家应进一步加大对中、西部地区，特别是中原经济区的政策优惠力度，使各项生产要素向经济区内集中，同时优化区内生产要素布局，充分发挥税收政策的引导示范、支撑和保障作用。

优化政策适用机制，充分发挥政策最大效能。重新设计针对企业技术创新行为的税收政策支持体系，建立国家财政税务部门与国家科技管理部门联合统筹国内科技税收政策的新机制，加大科技税收政策有效落实的力度，统筹协调各项科技税收政策，避免政策效应相互抵消。在此应该坚持以产业鼓励为主，税收优惠的价值取向和目标要与经济发展方式的方向相一致，对现行税制进行完善和修改，不能肢解现行税法，特别是不能破坏现行税法的公平性，结合各个战略性新兴产业和区域经济的特点，针对产业和各战略区域的关键环节及特点，整合应用所得税、流转税、行为税等税种优惠政策，形成战略性新兴产业的投资、研发、产品推广使用等的系统税收优惠政策，促进新兴产业和区域经济的快速发展，提升经济区内产业聚集力和市场竞争力。积极配合河南省人民政府争取国家出台支持中原经济区、技术先进型服务企业、示范城市离岸服务外包免征营业税等税收优惠政策；出台支持现代服务业、总部经济、民营经济、低碳经济发展的政策，拓展地方促进经济发展方式加快转变的作为空间。建议出台有关碳吸收、碳利用等化工负碳技术的碳税政策，促进碳服务中介机构和碳金属工具的运行发展，对高能耗高污染、高排放企业征收碳税，出台鼓励高碳行业向低碳行业转化的减税政策及鼓励消费者购买低碳产品的税收政策。比照皖江城市带承接产业示范区政策，支持在中原经济区建立承接产业示范区，对符合产业指导目录的企业按 15%税率征收企业所得税；比照皖江城市带、天津滨海新区的政策，对中原经济区加大转移支付力度，重点用于推进高铁、城际轨道等跨区域重大交通设施和保税区等重大开放平台建设；对农产品加工实行税收优惠政策，以使河南的农产品深加工企业、农业产业化龙头企业享受到优惠的税收政策。通过功能区域税收分析、制定行业政策指引、主动送政策上门等方式，服务经济区内的主体功能区建设。