财政税收论文：社会福利与有机农业财税扶持政策研究

 摘要：有机农业存在较强的外部性，政府对其进行财税扶持是发达国家普遍做法。各种扶持政策存在效率上的差异，在财政资金有限的情况下，应该优先考虑技术支持，认证费用补贴应该采取局部补贴，同时对有机农业实行免税政策。

关键词：有机农业；外部性；社会福利；财税扶持　

有机农业是在"化学农业""石油农业"带来严重的环境污染的背景下于２０世纪７０年代产生的，在２０世纪９０年代以来获得了较快发展。根据瑞士有机农业研究所（ＦＩＢＬ）和国际有机农业运动联合会（ＩＦＯＡＭ）发布的研究报告，全球有机农业用地从１９９９年的１１００万ｈｍ２增长到２０１４年的４３７０万ｈｍ２，有机市场规模从１５２亿美元增长到８００亿美元［１］。这期间，发达国家普遍加大了对有机农业扶持的力度。美国２００２年以来，陆续实施了资助有机农业研究、分摊有机认证成本与有机转型成本等政策，以扩大有机产品供给［２］。欧盟有复杂的补贴标准，包括有机农业转换期补贴、维持补贴、认证补贴、农业环境补贴等［３］。其他如澳大利亚［４］、日本［５］、德国［６］和瑞典［７］均有扶持政策。农业补贴是世界各国比较常见的产业扶持政策，其理论依据来源于农业的非均衡理论、农业的弱质性、多功能性等［８］。政府对有机农业进行扶持，除了常规的农业补贴理论外，主要有两方面的理论，一是新兴产业理论，对新兴产业进行扶持是产业结构政策一个重要内容；二是基于有机农业外部性，外部性带来了市场机制失灵，因此需要发挥政府的干预作用，其核心是矫正市场机制的失灵。谢玉梅等认为欧盟长期以来对有机农业生产发展的直接补贴及配套服务措施有效地解决了有机农业发展的外部性问题［９］；尚长风等认为有机农业的正外部性主要表现在土壤养护、水资源保护、大气环境保护、生物多样性和农产品的安全等［１０］；政府基于外部性对有机农业进行财税扶持带来的社会福利变化、政策效果差异的研究相对缺乏。本文力图从理论上分析这一问题，为财政投入有限的情况下找到更为合理的政策措施提供理论依据。

一、有机农业外部性与社会福利损失

按照有机农业的一般定义，即"按照有机农业的生产标准，选择优良生态环境的基地，在生产过程中不使用或基本不使用化学合成的肥料、农药、生长调节剂、畜禽饲料添加剂等物质，不采用基因工程的方法获得的生物及其产物，防治工业"三废"的污染，实施一系列可持续发展技术的农业生产体系"［１１］。显然，有机农业是具有"外部性"的产业，"外部性"是福利经济学一个重要概念。从理论上看，发展有机农业将面临由于"外部性"带来的市场机制不能很好发挥作用问题。"外部性"是指"生产和消费行为可能会强加给生产者和消费者之外的人以成本或收益"［１２］。由于不使用或者基本不使用化肥与农药从事生产，有机农业生产过程显然可以减少对大气、水、土壤的污染，可以减少碳排放。相应的有机农业提供的产品除了"私人收益"之外，还存在"社会收益"。"一件产品的私人边际收益（ＭＰＢ）是用它提供给购买者额外的满意程度来衡量的，社会边际收益（ＭＳＢ）是社会从生产单位的产品中得到的额外满意程度"［１３］。因此，有机农业存在边际社会收益大于私人边际收益的现象。这样单纯依靠市场配置资源会导致产出水平低于最优水平，从而社会福利不能实现最大化。如图１［１３］私人边际收益、边际外部收益、社会收益、私人成本分别为ＭＰＢ、ＭＥＢ、ＭＳＢ、ＭＳＣ，如果单纯依靠市场，均衡产量为Ｑ０，但考虑正的外部收益，社会最优产量为Ｑ１，在考虑消费者剩余、生产者剩余后社会福利损失为三角形ＡＢＣ的面积。

二、政府扶持政策分析

由于有机农业正的外部性，这为政府对该产业进行政策扶持提供了重要的理论依据。对有机农业产业进行扶持逐渐成为一种共识，同时产品要能按照有机产品标准进行销售必须经过认证，这构成了有机产品成本的一部分。这样政府对有机农业进行扶持有这样几种方式，一是财政补贴，即政府直接补助厂商使得产品能够实现相对较低的价格；二是税收优惠，即政府通过低税率或者零税率支持有机农业；三是认证费用补贴，即政府承担部分或者全部认证费用；四是技术创新支持，即政府通过各种形式支持技术创新，甚至直接提供一些通用技术研发经费。为了说明问题的简化，假定有机农业的边际成本保持不变（边际成本递增情况不影响本文的分析结论，另外边际外部收益ＭＥＢ的大小不影响本文的分析结论），于是有：

（一）财政补贴

假定生产者按照不变的边际成本ＭＣ＝Ｐ１提供产品，在Ｑ１产量水平时，全社会经济福利＝梯形Ａ′ＣＢＰ１的面积，如果产量增加到Ｑ２，政府需对每一单位产品实施补贴为Ｐ１Ｐ２，此时产品价格降低为Ｐ２，政府补贴数量为Ｐ１Ｂ′ＤＰ２，消费者剩余增加额＝Ｐ１Ｂ'ＤＰ２＋ＣＢ′Ｂ面积，生产者剩余减少额＝Ｐ１Ｂ′ＤＰ２，因此社会福利净增加为三角形ＣＢ′Ｂ的面积，这样通过政府干预克服了外部性带来的效率损失从而实现了社会福利最大化；如果采用部分补贴，政府需对每一单位产品实施补贴为Ｐ１Ｐ３，产量增加到Ｑ２′，同理社会福利净增加为四边形ＣＢＦＥ的面积，显然，政府补贴的效果呈现出边际递减现象（图２）。

（二）征税对社会福利的影响

如图３，由私人边际收益ＭＰＢ决定的均衡产量为Ｑ１，考虑到外部性，则全社会经济福利＝梯形Ｐ１ＤＥＡ′的面积，现在政府对产品征税，假定每一单位产品的税额为Ｐ１Ｐ２，征税后产品的供给价格提高到Ｐ２，政府获得的税收为Ｐ１Ｐ２ＢＣ，如果不考虑外部性，社会福利损失为三角形ＢＣＤ的面积，如果考虑外部性，征税之前全社会经济福利为Ａ′ＥＤＰ１，征税后全社会经济福利为梯形Ｐ１ＣＦＡ′面积，考虑到政府获得了税收，社会福利损失为梯形ＣＤＥＦ面积，大于不考虑外部性情况下的社会福利损失，考虑外部性的情况下社会福利损失增加了四边形ＢＤＥＦ面积，这说明因为外部正效应，征税后的社会福利净损失远远没有外部性情况，如果对有机农业征税将带来较大的社会福利净损失。

（三）认证费用补贴分析

假定初始均衡的产量为Ｑ１，如果考虑认证费用，则供给线上升为Ｐ２＝ＭＣ＋ＣＣ，产量下降为Ｑ２，如果政府补贴全部认证费用，产量又恢复到Ｑ１，此时认证补贴为矩形Ｐ１Ｐ２ＦＧ的面积。显然，如果不考虑外部性，此时将会带来三角形ＥＧＦ的净福利损失，如果考虑外部性，则会增加梯形ＢＤＦＥ的净社会福利；如果政府补贴部分认证费用，则供给价格上升到Ｐ２′，此时社会福利净增加ＢＣＨＥ。显然，政府补贴认证费用的对社会福利增加的边际效果是递减的（图４）。不仅如此，政府对认证费用进行全额补贴有可能会带来社会净福利的减少。在图５中，假定ＭＳＢ、ＭＰＢ的位置保持不变，ＭＣ＋ＣＣ位置保持不变，ＭＣ＋ＣＣ与ＭＳＢ相交于Ｉ，过Ｉ点做一横轴的垂线与ＭＰＢ相交于Ｋ，则政府对认证费用的补贴的上限为矩形Ｐ２ＩＫＰ０的面积。显然，假设其他条件不变，产品的边际成本为ＭＣ，如果政府对有机产品的认证费用进行全额补贴，即矩形Ｐ２ＭＲＰ３的面积。则均衡产量固然可以扩大到Ｑ３，但带来了三角形ＩＭＮ社会净福利的损失。

（四）技术支持政策

有机农业发展面临的关键问题是生产成本高，如果通过技术进步降低了生产成本，则有机农业的市场需求潜力将会大大增大，社会福利也会大大增加。显然，如果政府支持技术进步降低了生产成本，边际成本从ＭＣ降低到ＭＣ′，产量从Ｑ增加到Ｑ′，因为技术进步是一次性投入，这样在不考虑技术研发投入的情况下，社会净福利的增加为梯形ＰＢＢ′Ｐ′面积，显然政府降低生产成本的技术进步可以较好提高社会福利水平（图６）。不仅如此，有机面临比常规农业更高的技术难度。例如由于不使用或者基本不使用农药，因此对病虫害防治的难度大，这均决定了有机农业技术研发投入远远高于常规农业，通常企业很难承担；加之技术进步本身就具有很强的外部正效应，这决定了有机农业技术进步要更多依靠政府投入来实现。这在一些发达国家得到证实。美国重点扶持研究项目，２０１４年农业法案对有机农业研究补贴支出达到１亿美元，是２００２年的６７倍。

三、结论及政策建议

综上所述，通过财政补贴的方式将有机产品的市场扩大到社会福利最大的水平，需要较高的持续性的财政资金投入，且社会净福利的增加十分有限，因为外部性对有机产品征税会扭曲市场机制带来较大的社会福利净损失。显然，有机农业的正外部性为政府补贴有机认证费用提供了理论依据，但从效率角度看，政府对认证费用的补助不一定是全额的，即使政府补助可以增加社会福利，但其边际效果是递减的。因此，在财政资金有限的情况下，政府对认证费用的补贴可采用部分补贴的方式；政府支持有机农业更为有效的办法是对企业技术进步提供支持，尤其是重点支持企业降低生产成本。从我国当前情况看，发挥财税手段对有机农业的支持不能完全照搬发达国家、发达地区的做法，财政投入有限的情况下建议财政支持主要用于支持有机农业的技术研发，政府可以支持高等院校、科研单位对有机农业生产的一些通用关键技术进行攻关，例如有机肥料技术、利用生物多样性控制作物病虫害等，同时对有机农业企业进行生产技术攻关提供补助。其次应该制定对认证费用补助的实施办法，根据前面的理论分析，建议实行认证费用部分补助；政府财政对农业的贴息贷款支出也要重点支出企业的技术创新；从税收角度看，建议对有机农业企业实行免税政策。