农业保险中骗取财政补贴问题研究

 一、农业保险的性质决定财政补贴的必要性 
　　关于农业保险性质问题一直是学界讨论的热点，主要讨论我国农业保险到底属于政策性农业保险还是属于商业性农业保险。下面对我国目前唯一一部专门针对农业保险的立法--《农业保险条例》（以下简称《条例》）的分析中可以得出：我国农业保险应属于政策性农业保险。 
　　（一）政府参与我国农业保险的施行 
　　在《条例》颁布实施之前，《保险法》一直是调整保险业发展的法律规范。从《保险法》调整对象来看，其主要调整商业性保险，应属于私法范畴。《保险法》中也有"农业保险由法律和行政法规另行规定"的条文。这主要是因为农业保险的施行需要政府的介入，从《条例》规定的农业保险基本原则 中我们也可以看出其调整的是政府、企业、个人三方关系，《条例》应属于公法范畴。政府参与的农业保险是与商业保险相区别的。 
　　（二）从《条例》本身的内容来看，其与商业性农业保险的规范是相区别的 
　　从《条例》内容中我们可以看出农业保险应该包括商业性农业保险与政策性农业保险，如果没有政策性农业保险，该《条例》的制定实施没有任何意义。因为《保险法》已经足够调整商业性农业保险，制定《条例》的目的就是为了规范政策性农业保险。而且《条例》的内容绝大多数都是针对政策性农业保险专门制定的，是与商业性农业保险规范相区别的。 
　　二、农业保险中骗取财政补贴现象及原因分析 
　　尽管《条例》、《农业保险承保理赔管理暂行办法》等有关规定都对农业保险中出现骗取财政补贴资金问题做了相关预防及处罚的规定，但是近年来，农业保险中出现骗取财政补贴现象屡见不鲜。 
　　（一）下面选取骗取农业保险财政补贴资金的典型案例进行分析 
　　某A保险公司承保的小麦保险每亩保费15元，其中农户自负3元，财政补贴12元，B、C两乡镇分别由赵某、钱某办理农业保险业务。在承保过程中，B镇有3个村投保人自负保费（每亩应付3元），保费均由三个村的村支书垫付。赵某向村支书承诺小麦每亩交保费3元，通过理赔形式返还5元（其中3元为"本"，2元为"利"）。C乡营销人员钱某在其所在保险公司的授意下，通过村干部取得农户姓名、种植面积、身份证号码等投保信息，私自填制分户投保清单，并通过村干部加盖村委会公章进行投保，由钱某和部分村干部垫付保费（每亩3元），钱某同样向村干部承诺通过理赔形式每亩小麦返还5元。B、C两乡镇共虚报小麦投保面积3万余亩，以每亩保费财政补贴12元计算，合计骗取财政补贴资金近40万元。在B、C两乡镇小麦农业保险理赔过程中编造虚假赔案进行骗保，两乡镇小麦保险投保面积近10万亩，通过编造虚假赔案每亩赔付6元左右，共计骗取理赔款近60万元。钱某、孙某通过虚假理赔形式返还合谋的村干部每亩5元钱后，剩余理赔款，都被赵某、钱某侵吞。由此典型案可以得出此类案件的共同特点有： 
　　1. 农业保险违规承保现象严重。《条例》第十条详细规定了农业保险承保过程中的规范性要求。而在现实中，保险公司往往为了追求保费规模，一些村干部为了个人私利，往往出现违规承保现象。具体情形包括： 
　　第一，虚构保险合同要素。一些不法分子通过非法的方式从乡镇财政所获取粮食直补名册，或者直接与村干部串通，从村委会或农业经营组织（一般是大型种植业企业）直接取得投保所需的各种信息，然后伪造虚假投保农户签字，虚假制作其他投保所需单证，再以村委会或者农业生产经营组织的名义进行虚假的集体投保。 
　　第二，相关当事人采取先有偿垫付保费，后套取财政保费补贴资金，获取非法利益。 
　　2. 农业保险虚假理赔现象很难防范。不法分子为了获取虚假投保过程中的垫付的保费及追求的不法利益，往往会采取制作虚假赔案的方式再骗取保险理赔金。在实践中，一些保险公司的工作人员事先拍好受损的证明图片，更有甚者直接从网上下载气象灾害的资料照片，伪造查勘现场图片。乡镇及村委会的工作人员也会利用自己的职务之便，伪造理赔所需材料。 
　　（二）结合案例并从农业保险合同涉及的内容入手，产生骗取农业保险财政补贴的现象的原因有 
　　1.农业保险合同的被保险人（小农户）相关知识素质低。我国农业发展尚未形成现代农业规模化模式，大部分地区仍处于单个小农户生产模式。农村地区文化水平偏低，农民的保险意识淡薄。一些保险公司工作人员反映在进行农业保险宣传的时候，土地户主已经外出打工，留守的老年人与儿童对农业保险财政补贴的惠农政策理解力明显不足，在有些地方甚至还经常出现连名字都会写的情况。 
　　2.农业保险合同中的投保人法律意识淡薄，缺乏监督。《条例》为了方便小农户投保，专门规定农业生产经营组织、村民委员会等单位按照相关规定及程序可以组织农户进行投保。但是投保人的法律意识淡薄，容易受到利益的诱惑，同时缺乏必要的监督，很容易由财政惠农政策的协助者变成财政惠农政策的践踏者。 
　　3.农业保险合同的保险人市场化严重。我国经营农业保险业务的保险公司都是商业性保险公司，市场经济条件下，企业生产经营的首要目的是追逐利润。一些经营农业保险的保险公司盲目追求保费规模与利润规模。另外由于"三农"问题的特殊性，开展农业保险业务以及在承保理赔过程中的投入都要大于其他类型财产保险，成本很高。

三、防范农业保险中骗取财政补贴现象的建议 
　　针对农业保险中出现的骗取财政补贴现象，结合实际并根据其出现原因，提出下列建议： 
　　（一）加强农业保险宣传力度，使农户（被保险人）能够真正了解农业保险政策的惠民性 
　　农户作为农业保险合同中的一方当事人当然享有知晓保险合同的条款的权利。《农业保险承保理赔管理暂行办法》明确规定保险公司的说明义务与农户的知情权 。当农户知晓农业保险的相关政策后，对保险公司、村干部以及相关部门工作人员也能形成监督，减少虚假投保与虚假理赔的发生。保险公司以及有关部门在进行农业保险的宣传时候应采取电视、报纸、网络、广播多种方式并举，例如运用微信朋友圈、公众号等新媒体进行农业保险知识宣传。针对农村青壮年外出务工的情况，保险公司或者相关部门在承包后可进行抽样电话访问，询问其是否知悉已投保农业保险。 
　　（二） 对农业保险中投保人的监督管理应被重视 
　　我国的农业保险属于政策性农业保险，农业保险的发展需要政府的多个部门的相互配合推动，而且最基层的组织--村民自治委员会在农业保险中发挥着十分重要的作用。在许多骗取财政补贴的案例中投保人都扮演着十分"重要"的角色。在农业保险承保过程中，投保人如果没有良好的自律能力，很容易与一些不法保险公司工作人员相勾结。《条例》中对骗取农业保险财政补贴的法律责任的规定中，没有明确说明对投保人进行监督管理的部门。与《条例》相配套的规定都没有明确说明对投保人尤其是村委会的监督管理属于谁的职责。建议完善相关规则的制定，明确相关部门的对农业保险中投保人的监督管理责任，形成更加清晰明确的权力责任关系。 
　　（三） 经营农业保险业务的保险公司在加强自律的同时还应有服务大局的意识 
　　在农业保险的承保与理赔过程中，经营农业保险的保险公司应该通过提高自身工作效率，充分利用现有政策优惠，开展金融创新，增加保险附加值，简化理赔程序等合法有效的手段来开展农业保险活动，增强自身的市场竞争力，坚决不能为了盲目追求保费规模而通过不法手段骗取国家财政补贴。 
　　（四） 地方政府对农业保险工作的运行应发挥更大的作用 
　　《条例》施行之后，许多地方政府成立了由当地财政、气象、国土、农委、畜牧等相关部门组成的政策性农业保险试点工作领导小组办公室（以下简称农险办）。农业保险标的难以确定的问题，农险办其实就是一个很好的协调解决问题的平台。地方政府应明确农险办的职责职能，充分发挥其综合协调作用，形成完善的农业保险运行模式。 
　　（五）保监会对农业保险的监管力度要增强，还应强化事前和事中监管 
　　《条例》中明确规定农业保险的监管主体是保监会 。在现实中，由于农业保险的业务主要集中在农村地区，而保监会在市级以下没有设置派出机构，且保监会工作人员数量相较于其他金融业监管部门也较少，因此保监会对于农业保险的监管任务量巨大。同时还应看到农业保险涉及的部门、程序都十分复杂，仅靠保监会的监管是远远不够的。当前保监会对于农业保险的监管集中在事后监管，不能从源头上遏制此类问题发生。建议保监会可适当在市级以下增设派出机构，适应保险业的大发展潮流。在对农业保险的监管中有意识的强化事前与事中监管，鉴于监管量巨大的实际情况，监管方式可以采取突击抽查的方式，防患于未然。 
　　四、结语 
　　农业保险的发展离不开财政补贴的支持，针对农业保险中存在的骗取财政补贴问题，保险合同中涉及的单位与个人以及法律法规中的相关责任主体都有避免此类问题发生的义务。只有农业保险中避免了对财政补贴的不法侵占，财政补贴才能真正起到推动农业保险的发展，最终实现财政惠民的目的。 
　　注释： 
　　《农业保险条例》第三条第二款规定："农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。" 
　　《农业保险承保理赔管理暂行办法》第三条规定："保险公司应严格履行明确说明义务，在投保单、保险单上作出足以引起投保人注意的提示，并向投保人说明投保险种的保险责任、责任免除、合同双方权利义务、理赔标准和方式等条款重要内容。由农业生产经营组织或村民委员会组织农户投保的，可组织投保人、被保险人集中召开宣传说明会，现场发放投保险种的保险条款，讲解保险条款中的重点内容"。 
　　《农业保险条例》第四条规定："国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理"。