财政税收论文：浅析我国政府对社会保障的财政责任

 　[ 论文 关键词]社会保障　政府　财政责任

　　[论文摘要]政府是社会保障制度的重要责任主体,国家财政用于社会保障的支出情况直接体现了政府承担的社会保障财政责任。从我国国家财政目前在社会保障方面的支出情况看,我国政府所承担的社会保障财政责任正在逐年增长,社会保险和全国社会保障基金已成为国家财政关注的重点。同时也应该看到,我国政府需要承担的社会保障财政责任还需要进一步强化,今后应将养老保险、医疗保险、最低生活保障制度以及全国社会保障基金作为政府财政资金投入的重点。

　　作为社会保障制度的制定者和实施者,政府在社会保障方面至少应该负有确立社会保障相关 法律 之责、保障人民享有社会保障权利之责、为社会保障提供必要的财政支持之责、保证社会保障制度正常运行的监管之责等多重责任。[1]本文将针对其中一方面,即目前我国政府为社会保障所承担的财政责任进行现状分析并提出建议。

　　一、理论分析

　　社会保障制度的制度目标需要通过一系列 经济 手段才能得以实现,因此稳定的资金来源是社会保障制度长期稳定运行的重要基础。国家认同说、公共职责说等众多理论都表明政府在社会保障方面负有不可推卸的责任(当然也包括财政责任),其具体理由与相关重要性在此不再赘述在现实制度中,由于各国在 历史 文化传统与社会保障理念方面的不同,政府财政在社会保障方面承担的责任大小也不尽相同。例如福利国家的"一揽子财政"包揽了几乎全部社会保障项目;而极端强调"个人责任"的典型国家智利则仅仅在社会救助方面由政府承担极为有限的财政责任,二者的差别之大显而易见。具体从社会保障的各项目来看:第一,针对最贫困、最无助的弱势群体设置的社会救助是政府应该承担的最起码的责任和义务,这已经形成了广泛的共识,各国在社会救助项目中采取的也都是无偿救助的方式,政府财政是为社会救助提供资金来源的最主要的责任主体;第二,社会保险强调得更多的是个人、 企业 与政府三方的"责任共担",因此政府财政在社会保险中应该承担的主要是供款责任。在我国,政府财政承担的主要是社会保险基金收不抵支时的最后兜底责任。另外,由于社会保险转型带来的"转型成本"也是政府财政需要承担的特殊责任;[2]第三,社会福利是体现经济福利性、旨在提高国民生活质量的社会政策,在提供福利设施或发放福利津贴等方面,政府财政需要承担的主要是相应的拨款补贴之责;第四,社会优抚主要是我国针对部分军人设置的项目,从某种意义上说政府就扮演着军人的雇主角色,因此不管社会优抚的形式如何,政府财政都应该担负起相关的经济保障之责。

　　二、我国政府在社会保障方面的财政责任承担现状

　　在实际操作中,政府在社会保障方面的财政责任承担状况直接体现在政府在社会保障方面的财政支出状况。表1是我国与社会保障有关的一些政府财政收支状况。

        

　　数据来源:《 中国 统计年鉴2006》,中国统计出版社, 2006。从表1可以看出,近年来我国财政收入增长迅速,每年都以2位数以上的速度增长, 2001年和2004年的增速还超过20%,因此财政收入占GDP总额的比例也呈现稳步上升的状态,及至2005年财政收入已经达到31649·29亿元,占GDP的17·4%。与此同时财政支出方面增长也比较迅速,且财政支出总额始终高于财政收入总额,表明我国财政仍然长期处于赤字状态。

　　

　　通过对以上各表数据的分析,①笔者认为,可以得出以下几点认识:

　　1.国家财政在社会保障方面的支出额及占财政总支出的比重正在迅速增加

　　仅国家财政用于"抚恤和社会福利救济费"一项的支出,就从2000年开始迅速增加, 2002年和2003年该项支出的增幅更是高达39·86%和33·74%,在国家财政总支出中所占的比例也从2000年的1·34%稳步增长到2004年的1·98%,充分体现了国家财政对社会救助、社会福利以及社会优抚事业的重视。不仅如此,政府从1998年开始每年拨款补贴基本养老保险和下岗职工基本生活保障,并将社会保险管理及运行费用也同时纳入财政预算,反映在表2中即"社会保障补助支出"一项(目前暂时缺少1998~2001年政府用于该项支出的具体数据)。2002年以来,国家财政用于该项目的支出也显著增长,每年的增长率都超过20%,在财政总支出中的比例也从4·61%增长到5·65%,说明国家财政对相关补助的投入力度正在迅速加大。

　　2.社会保障方面的财政支出增长率大于财政总支出的增长率

　　根据表2的数据, 2002~2004年间,国家财政用于社会保障的支出,即社会福利救济费和社会保障补助支出之和分别为1390·20亿元、1760·94亿元和2087·96亿元,②2003年和2004年分别比上年增长26·67%和18·57% (2002年以前用于社会保障补助支出数据缺乏,不具可比性)。而同年国家财政总支出的增长率则分别为11·8%和15·6%,大大低于社会保障支出的增长率。由此也可以说明,国家财政在社会保障方面的投入力度是逐年加大的。

　　3用于"抚恤和社会福利救济费"的支出中很大一部分

　　用于支出"社会救济福利费"从表3可以看出,后者占前者的比重从1998年的20·61%上升到2001年的33·74%,到2004年则已经稳步上升到47·08%。由于这部分资金主要用于 农村 救济、城市居民最低社会保障等社会救助系统,所以近年来国家财政对城镇居民最低生活保障制度的高度重视和大力推进实施可能是其快速增加的原因之一。当然,用于社会优抚和灾害救助方面的支出资金增长不多也可能是造成这一比例较高的部分原因。

　　4.国家财政用于社会保障补助的支出明显多于用于抚恤和社会福利救济的支出

　　这显然是由于目前社会保险是我国社会保障体系中的主体部分,不管是覆盖人数还是涉及的收支金额,社会保险都远远多于社会救助和社会福利等项目。再加上1998年国务院明确提出并开始推行"两个确保"工作(即确保下岗职工的生活保障费按时足额发放、确保离退休人员的养老金按时足额发放), 2000年建立全国社会保障基金,同年在东北开始试点"部分做实个人账户"等等,一系列政策措施所需要的财政拨款补助都包含在国家财政的社会保障补助支出当中,该项支出增长迅速且数额较高也就不足为奇。

　　5.国家财政拨款在全国社会保障基金中占有极大份额

　　全国社会保障基金理事会成立于2000年11月,最主要的功能是为日后人口老龄化危机的到来进行基金储备。从成立之日起,财政拨款就成为其最主要的资金来源,不仅在拨款数额上逐年增加,且在基金总资产中所占的比例连续4年高达95%以上,直到2004年这一比例才降至83·8%,因为2004年全国社保基金追加了在股票和货币市场方面的投资,总资产中各种投资所占的比例开始上升。由于全国社会保障基金属于长远期的战略储备性质,所以国家财政拨款投入的增加表明了我国政府正在为社会保障尤其是社会保险的良性运行进行长期部署,同时也正在承担起更加长远而持久的责任。

　　通过以上对有关数据的分析得出以下几点结论:

　　1.我国政府正在为社会保障承担起越来越多的财政责任前文从财政支出额、支出比例等多个角度得出的认识都已经论证了这一结论,在此不再赘述。

　　2.财政关注的重点是社会保险和全国社会保障基金,集中体现了政府对社会保障承担的财政责任这一点是由二者的地位和性质决定的。社会保险是我国社会保障体系的主体部分,全国社会保障基金为社会保障制度的中长期 发展 储备着重要能量,财政在这两方面的支出集中体现了政府财政承担的社会保障责任,同时也充分说明政府已经意识到自身在社会保障制度完善过程中所需要承担的不可推卸的责任。

　　3.国家财政用于社会保障方面的支出比例仍然较低,政府的社会保障财政责任仍需强化截至2004年,国家财政用于社会保障方面的支出(包括抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出两大部分)仅占财政总支出的7·33%、当年GDP总值的1·52%。而与此相比,发达国家用于社会保障与社会福利支出占GDP的比例基本都在10%左右甚至更高。可见我国政府应该承担的社会保障财政责任亟待强化。

　　4.国家财政在社会保障支出方面的信息披露很不全面由于相关信息披露不够透明,不仅数据更新较慢、时效性较差,且国家财政用于社会保障方面的支出项目都很笼统,很难查阅到与社会保障具体项目相对应的收支情况,中央与地方政府的支出明细也很少分别统计,因而难以知晓各级政府在各具体项目的财政责任承担情况。

　　四、建议

　　为了进一步彰显我国政府在社会保障方面的财政责任,加快我国社会保障体制的制度建设,笔者在上述分析的基础

　　上提出以下建议:

　　一是继续加大国家财政用于社会保障方面的支出比例

　　社会保障制度的建设和完善都离不开财力的支持。如前所述,虽然我国财政近年来用于社会保障方面的支出比例年年增长,但相对而言仍然偏少,政府应该承担的社会保障财政责任有待进一步强化。党的十七大报告指出:"社会保障是社会安定的重要保证",要"加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保证人民基本生活",①再次明确了社会保障制度的重要性以及政府加快建设社会保障体系的决心,相信未来几年政府财政用于社会保障方面的支出将会得到持续的提高。

　　二是将养老保险、医疗保险、最低生活保障制度以及全国社会保障基金作为政府财政资金投入的重点

　　党的十七大报告强调,完善社会保障体系需要"以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点",还需要"采取多种方式充实社会保障基金"。②这说明我国社会保障制度目前亟需突破的瓶颈就是养老保险、医疗保险和最低生活保障制度,而这三项问题的解决除了合理的制度设计之外都需要财力进行维系。政府作为养老保险和医疗保险的责任主体之一,作为最低生活保障制度的唯一责任主体,其承担的社会保障方面的财政责任应该重点体现在这三方面。而需要采取多种方式进行充实的全国社会保障基金,政府财政的补贴也无疑是其最重要的资金来源之一,其对基金的不断增值起着不可或缺的重要作用。

　　三是提高相关信息透明度

　　如前文所述,国家财政在社会保障支出方面的信息披露透明度还有待提高。笔者认为,可以根据情况采取加快政府网站统计数据更新步伐,提高相关统计数据的时效性,将社会保险、社会救助、社会福利等社会保障体系子项目纳入政府财政支出明细等做法改善此类问题,相信类似做法会对政府财政责任的研究工作起到积极作用。