财政税收论文：我国财政体制６０年：演进、运行与优化

 　摘要：财政体制改革是 经济 体制改革的一块"硬骨头"，它的调整涉及方方面面的利益。勾勒其制度变迁轨迹、分析 总结 其演变 规律 ，有益于进一步理顺中央与地方政府间的财政关系。因此，回顾建国60年来我国财政体制改革的过程，展望其未来一定时期的 发展 趋向，并结合经济体制改革的目标模式，优化我国 现代 公共财政体制是当前财政学界一个亟待破解的重要课题。 
　　关键词：财政体制；制度变迁；税权划分；公共财政 
　　 
　　我国传统意义上的财政体制包括预算管理体制、国有 企业 财务管理体制、行政事业财务管理体制、税收体制和基建投资体制等内容，其中企事业财务体制是基础，预算体制是主导和代表，税收体制和投资体制等则分别规定收入与支出方面的有关体制问题。从广义上讲，财政体制改革包括制度和体制两个方面的改革，其中体制改革是以平衡中央和地方的税权划分和理顺省以下财政体制为重点。 
　　 
　　一、我国财政体制改革的演进与评价 
　　 
　　新 中国 成立以来，我国财政体制改革始终扮演着积极、重要的角色，相应地在各个不同的 历史 时期历经多次变革，经历了"高度集中、统收统支--划分收支、分类分成--划分收支、总额分髓--划分收支、分级包干--分税制(包括建立现代公共财政体制和理顺省以下财政管理体制)"的制度变迁过程，具体见表1。 
　　总体而言，国民经济恢复时期财政体制是高度集中的，1951-1952年虽然开始实行了初步的分级管理，但从实质上看仍然是统收统支的办法。这个时期实行的高度集中的统收统支体制，在短时间内改变了过去长期分散管理的局面，对平衡财政收支、稳定市场物价、保证经济发展，以及促进财政经济状况的好转等方面，都发挥了积极的重要作用。 
　　 
　　从1953-1956年实行分类分成到1957年实行总额控制办法，财政体制改革的总趋势是逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全"统一领导、分级管理"的财政体制。"一五"时期比较集中的财政体制基本适应了当时国家有计划地、大规模地进行经济建设的需要，集中资金建成了156项重大工程。但是，由于缺乏经验，强调集中统一有余、注意因地制宜不足，这在一定程度上影响了地方的积极性。 
　　1958年的财政体制改革是在总结第一个五年计划的经验基础上，探索适合中国国情的责、权、利相结合体制的一种尝试。这一时期改革的方向是正确的，调动了地方增收节支的积极性。但是，这次体制改革是在"大跃进"中进行的，在"左"倾错误思想影响下过多地下放了中央管理的企业，过多地扩大了地方和单位的财权，过分地分散了国家财力，因而本次改革没有达到预期目的。从1959年起实行的"总额分成、一年一变"财政体制，试图通过"一年 
　　"文革"期间，我国经济遭到严重破坏，由于经济处于极端不正常的运行状态，导致财政收入极不稳定，在这种局面下财政管理体制频繁变动，基本上是维持过日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。 
　　党的十一届三中全会以来，经济建设进入了一个新的发展时期，财政体制也随着新时期及其不同发展阶段作了4次比较大的调整，其共同的特征是"包干"。包干体制在我国改革开放初期实行了十余年，从这种体制发挥的历史作用看，即调动了中央与地方各级政府的理财积极性，促进了财政收入的快速增长，从而有利于为整个经济体制改革提供强有力的财政支持。但是，"包干"体制作为一种过渡性财政体制，随着经济的发展和各项改革的不断深化，其弊端也越来越明显。 
　　分税制是实行市场经济体制国家普遍推行的一种财政体制。1994年推行的分税制财政体制是我国政府间财政分配关系的重大变革，实践表明本次分税制财政体制的改革是成功的。主要表现在建立了财政收入稳定的增长机制，调整了财政收入增量的分配格局，促进了地方财源建设思路的转变。但也存在一些缺陷，如某些事权划分和支出责任不明晰，收入划分地区间受益状况苦乐不均，政府问转移支付制度不规范以及省以下分税制财政体制不完善等。 
　　 
　　二、现行分税制财政体制的运行分析 
　　 
　　(一)分税制财政体制的理论支撑 
　　1、政府间财政关系理论。经济学家从公共品供一变"的办法改变财力分散和宏观失控问题，但由于"左"倾思想泛滥，决策失误，难于奏效。 
　　由于在财政体制上开始转向较为集中的财政管理体制，与新中国成立初期和"一五"时期的集中财政体制有所不同，即集中当中有分散，集中合理，分散适度，该紧的紧，该松的松，因此收到了良好的成效，国民经济逐渐恢复了生机。给的有效性与效率的角度研究分权问题。不过，他们在具体分析路径的选择上各有特点。财政分权理论有蒂布特(c·M·Tiebout)的"以足投票"理论、麦圭尔的"动态模型"、施蒂格勒(George Stigber)关于最优分权模式的"菜单" ("MENU")、奥茨(Wallace E Oates)的分权定理、特里希(Ricard wTresch)的偏好误识理论以及关于分权的"俱乐部"理论等。 
　　此外，新制度学派的制度创新理论、信息经济学的有限信息和信息不对称理论、博弈均衡理论、有限理性理论、非均衡分析原理和阿罗不可能定理(中央政府不可能根据全体国民的偏好而制定政策，而地方政府却相对容易)等，从不同角度加以分析，均有一定的解释力。 
　　2、中央与地方关系的协调。中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系，它包含中央与地方的经济关系、 政治 关系、 法律 关系及背后隐藏着的利益关系。其经济关系和利益关系是中央与地方关系的基础和核心，政治关系和法律关系是中央与地方经济关系和利益关系的制度化、法制化。因此，如何妥善处理中央与地方关系是世界各国(尤其是大国)普遍面临的重要课题，也是任何实行层级制管理的国家所面临的一项长期任务。 
　　(1)中央与地方关系的目标。政治学研究和国内外实践表明，构建新型的中央与地方关系的目标是建立一种"中央集权--地方分权有机结合的混合体制"，稳步推进国家与社会分权，并实现政治体系内部权力分配的集分平衡、权能平衡与动态平衡，通过制度创新，发挥"两个积极性"，进而实现中央政府与地方政府利益双赢，并以法律形式使这种权力关系制度化、法制化。我国改革开放以来，在中央政府向省级政府放权的同时，省级政府也有步骤、有计划地向下级政府放权，使下级地方政府从单纯的上级地方政府的代理人，转化为更多地代表当地利益，变成了相对独立的行为主体。 
　　(2)中央与地方关系的实质。权力总是同利益联系在一起的，政府是解决社会矛盾和人类事务的组织，为完成政府各自的职能，就应赋予政府一定的财权。中央与地方在权力分配上的矛盾，主要源于自身的权能不对称，故中央与地方的关系主要表现为权力和职能关系，而财权划分的实质是税权，税权划分 自然 是处理好中央与地方关系的关键点。