财政税收论文：马鞍山市城乡居民收入差距现象、原因及财政政策研究

  城乡居民的收入差距是城乡发展差距产生的根本原因，也是城乡差距中最突出、最迫切需要得到解决的问题。深入研究马鞍山市城乡居民收入差距特点和来源，制定以工促农、以城带乡、促进农村发展、加快农民增收的政策措施，是更好地实施马鞍山市市"1255"发展战略，加速实现"两个率先"，加快建成全面小康社会的重要组成部分。
　　 一、马鞍山市城乡居民收入差距现状分析
　　 据统计，1990年马鞍山市城乡居民收入差距为2.07:1，是近20年来城乡差距最小的年份。1990到1995年间，城市居民收入快速提高，年均递增24.7%，而同期农民收入年均递增12.7%，增速明显落后于城市，城乡差距快速扩大，到1995年，城乡居民收入差距高达3.43:1，为近20年来城乡居民收入差距最大的年份。1995年以后，随着城市经济体制改革步伐加快，下岗失业人员增多，城市居民收入增幅趋缓，城乡差距逐步回落，在2.6-2.8倍之间徘徊。到2004年，农村减免农业税和实行农产品补贴，农民人均纯收入比2003年猛增27.6%。城乡差距由2003年的2.82：1缩小到2.56:1。2004年以来，随着农民外出务工收入增多，农民工资性收入增加，城乡居民收入同步增长，2004到2009年间，城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均增速分别为14.88%和14.8%，城乡差距维持在2.6:1左右。2009年马鞍山市农民人均纯收入只相当于马鞍山市城市居民2002年的收入水平，即使按照近五年14.8%的年均增长速度，农民人均纯收入需要连续增长5年才能达到2009年城市居民的收入水平。
　　 （一）马鞍山市城乡居民收入差距在省内相对较小
　　 2010年，全市城市居民人均可支配收入为23159元，，比2009年增加2769元，继续稳居全省第1位，比全省平均水平（15788元）高7371元。全市农民人均纯收入为9332元，比2009年增加1385元，在全省17市中继续稳居首位，比全省平均水平（5285元）高4047元。城乡居民收入差距为2.48：1，仅高于黄山（2.36：1）和芜湖市（2.39：1），低于省内其他14城市。按收入差距从小到大排序，马鞍山市城乡居民收入差距排名全省第三位，位居全省前列。2010年全省各市主要经济指标，如表1所示：
　　 （二）马鞍山市城乡居民收入差距的绝对数较大
　　 虽然马鞍山市近几年农民人均纯收入增长较快，但城乡居民收入差距的绝对数较大。2009年马鞍山市农民人均纯收入只相当于马鞍山市城市居民2002年的收入水平，即使按照近五年14.8%的年均增长速度，农民人均纯收入需要连续增长5年才能达到2009年城市居民的收入水平。马鞍山城乡居民收入对比，如表2所示：
　　 （三）城乡居民人均工资性收入相差悬殊
　　 目前工资性收入是城乡居民最重要的收入来源。2009年，马鞍山市城市居民人均工资性收入高达15426元，是农村居民的3.3倍，城乡居民人均工资性收入相差万余元。绝对数相差10775元。2010年，马鞍山市城市居民人均工资性收入高达19357元，是农村居民的3.5倍，城市居民工资性收入相对稳定可靠，占可支配收入的比重为65.4%；农民主要以打工方式获得工资性收入，由于农民没有接受系统的专业技术培训，专业技能水平低，进城打工主要从事体力劳动，工资水平相对较低，而且稳定性较差。
　　 二、影响马鞍山市城乡居民收入差距的主要原因
　　 （一）城乡二元经济结构导致城乡居民收入差距根本原因
　　 长期以来，我国在实行计划经济体制过程中，形成了城乡二元分割的经济社会结构，并主要依靠农业提供的积累，建立起了比较完整的工业体系和国民经济体系，农村为国家工业化和城市的发展做出了重大贡献。但是，城乡二元结构严重限制和制约了农村自身的发展，造成了农村经济发展水平和社会发展水平都大大滞后于城市的现状，产生了城乡发展不协调、城乡收入差距不断加大的局面。2005年，马鞍山市县域经济占全市经济总量的28.5%，其中，第一产业占全市第一产业增加值的63.4%，县域三大产业比重为32.0：30.1：37.9。可以看出，县域农业不论是在全市农业中，还是在县域经济中都占有很大的比重，这必然影响到农村居民的收入。
　　 （二）财政支农资金投入不足
　　 1.财政对农业的投入总量不足，占比不高。按照规定，上级财政下达农业项目资金时，地方政府需拿出一定比例的配套资金，以加大投入力度。虽然马鞍山市近几年加大了对"三农"的投入。但由于县乡财政存在困难且在"吃饭财政"盛行下，使得大部分地区地方财政紧张，无法拿出这部分支农资金。而在经济条件好的一些地区，政府却又由于农业是弱质产业的特性，也不愿将资金投入到农业中。配套资金的无法到位直接导致了支农资金的不足。2010年全市各级财政对"三农"累计投入12.7亿元，"十一五"期间累计投入支农资金48.1亿元，占财政支出的19.76%。
　　 2.财政支农资金投入结构不合理。农业支持总量中直接用于生产性的支出比重呈不断下降，而用于各项农业事业费支出的比重却不断上升。主要表现在财政支农经费中用于人员供养及行政开支比重过高；基础设施建设中大型基础设施的支出过高；这两部分就占去了财政支农资金的绝大部分，使得用于农业科研投入、技术推广应用、农村救济投入、农村医疗卫生、教育、文化等方面的财政资金支出就少之又少，大大降低了支农资金的使用效益。目前支农支出覆盖面不够，"缺位"现象严重，如社会化服务体系、农业信息网络建设等方面发展相对滞后。
　　 （三）农业产业化程度低
　　 近年来，随着马鞍山市对"三农"投入力度的不断加大，马鞍山市农业产业化程度得到了一定的提高，带动一大批农民走上了小康之路。但由于马鞍山市农业产业化起步晚等诸多因素影响，目前农村产业化水平还相当低。受财力限制，长期以来地方财政对农业的扶持主要集中在水、电、路等农村基本生产生活设施方面，对农业产业化的扶持力度远远不够，资金总量小，使用分散，且没有稳定的渠道，因而使农业产业化发展长期以来缺乏强劲的推动力。其主要表现：一是龙头企业及各类农贸市场数量少，规模小，实力弱，对广大农户的辐射、带动效应还没有充分发挥出来；二是龙头企业与农民的利益联结机制不完善，农户参与产业化的程度低，订单农业尚处于萌芽状态，还未给广大农民带来应有的实惠。
　　 （四）农民隐性负担沉重
　　 农村税费改革以来，马鞍山市不断加大支农力度，对农民"多予少取"，以至"多予不取"，有效地减轻了农民负担，促进了农民增收。但值得注意的是，农民的显性负担没有了，国家还给了许多补贴，但农民的隐性负担却呈加重的趋势，使农民尚未鼓起的"腰包"又连连"失窃"：一是农业生产资料价格持续上涨，国家给农民补贴的绝大部分被上涨的价格给"吃"掉了。据统计，2010年碳氨、尿素、磷肥等化肥零售价比2009年平均上涨25.8%；农膜零售价平均上涨22.1%；玉米种子零售价平均上涨33.3%；农药零售价平均上涨15.86%。国家政策扶持给予农民的实惠有78.3%被农资涨价因素所抵消。二是高中及高等教育费用的过快增长，数倍、甚至于数十倍地超出了一般农户、特别是贫困户的支付能力。为了供孩子上学，有的农民倾家荡产，有的债台高筑。三是迅速上涨的医疗医药费用导致不少农户因病致贫或因病返贫。尽管目前马鞍山已经建立了城乡居民基本医疗保险制度，但由于地方财力及农民富裕程度所限，筹资水平较低，保障能力还不够高。"看病贵"仍然是农民的一项沉重经济负担。

三、统筹城乡发展的财政政策建议
　　 当前，马鞍山市实施以扩权强镇、推进工业化、城镇化和城乡一化体建设为重要内容的"1255"发展战略，旨在率先建成全面小康社会、加速构建和谐马鞍山。但是，与"长三角"等发达地区相比，马鞍山市农民增收不快，购买力不足，城乡居民收入和消费差距依然较大。因此，提高农民收入水平和生活质量，缩小城乡差距，努力开创马鞍山市城乡同发展共繁荣的新局面，应该成为马鞍山市实施"1255"城市发展战略的根本出发点，由此提出以下几点建议
　　 （一）以促进农村经济发展为目标，加快中心镇建设，促进城乡统筹发展
　　 城镇化建设有助于农村二三产业的发展，有助于农村富余劳动力的转移，有助于缩小城乡差别，建立协调发展的和谐的城乡关系。但城镇化建设也是一柄"双刃剑"。如果政府不顾本地客观实际，在没有产业支撑的情况下建造或扩大城镇化，结果浪费了大量土地和资金，形成大量失地农民，还给政府和社会增加了负担。因此，实现城镇化必须与当地经济发展的总体水平和城市的承载能力相适应，只能在条件成熟的地方稳妥推进，并把建设的重点放在强化产业支撑和带动农村经济发展及农民致富上，最终形成城镇化建设与农村经济良性互动、协调发展的格局。"1255"发展战略宗旨应该放在培育、壮大各中心镇优势产业和地方特色经济，提高农村就业率，大幅增加农民工资性收入。建议"1255"战略中的中心镇建设要以切实代表农民的根本利益为前提，充分反映农民的意愿，以吸引农民踊跃参与和积极支持。并把建设的重点放在强化产业支撑和带动农村经济发展及农民致富上，最终形成城镇化建设与农村经济良性互动、协调发展的格局。中心镇建设所需资金，除财政预算安排一部分外，应主要通过土地有偿转让、出让、出租、有偿使用等方式吸引社会各方面的投资。
　　 （二）建立和完善农村公共财政体制，加大反哺力度，为农民增收提供物质保障
　　 农民是社会主义新农村建设的主体，也是新农村建设过程中的投资主体。但由于我国农业、农村、农民长期以来处于做贡献的地位，没有形成有效的资本积累，所以没有政府的扶持引导，农民收入的提高就缺乏必要的物质保障。因此，加快建立和完善农村公共财政体制，加大城市和工业对农村农业的反哺力度，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜。一方面应加大市财政对农村建设的转移支付力度，县、乡财政也应在每年的预算中安排一定资金集中用于农村建设，确保农村建设所需的各项资金投入。另一方面还应充分发挥财政资金的引导功能，选择补助、贴息、担保、税收优惠、以奖代补、民办公助等多种形式和手段，建立和完善支农投入激励机制，有效吸引社会方方面面的资金投向农业，逐步建立以财政投资为主导，农民投资为主体，金融信贷、企业投资、吸引外资、民间资本等社会投资为补充的多渠道、多元化的投融资机制，为建设社会主义新农村奠定坚实的物质基础。
　　 （三）优化财政支农支出结构
　　 大力压缩人员供养及公用经费开支，逐步提高财政支农支出直接用于农业、农村和农民的比重。多年以来，国家和各级地方政府不断加大财政支农力度，但由于财政支农支出结构不尽合理，绝大部分被用于庞大的农口职能部门人员供养及公用经费开支，其比例高达60-70%左右，实际用于农业的生产性支出比例只占30-40%左右。据媒体透露，2005年我国财政支农资金中用于农口事业单位的人头经费约占64%，直接用于农村、农业、农民的资金仅占约36%。在当前全社会都把工作重点转移到建设社会主义新农村的大环境下，这样的支农支出结构、极低的支农资金运用效率，显然难当重任。要从根本上解决这一问题，就必须坚持政府行为"有所为，有所不为"的原则，加快推进农业事业单位的市场化改革步伐，并在支农资金变分块管理为集中管理的基础上，转变相关农口部门职能，强化服务，精兵简政，大幅度减少财政供养人口，不断优化财政支农支出结构，逐步提高财政支农支出用于农业、农村和农民的比重，把有限的资金真正用到"刀刃"上。

　　 （四）积极引导农民调整产业结构，扶持农业产业化发展
　　 应通过财政适当补贴的形式积极引导农民调整产业结构，如举办农民产业结构调整培训班和以会代训、发入科普读物、传单等向农民传递更多的科学种田知识、市场经济知识和市场供求信息，帮助农民摆脱传统、落后的种植结构的束缚，坚持"市场需要什么就种什么、什么赚钱就干什么"的原则，大力发展高产优质高效农业，加快产业结构调整步伐，推动农业从过去只注重产量向稳定产量提高质量和适应市场对农产品优质化、多样化需求的转变。同时，发展农业产业化是建设现代化农业、繁荣农村经济、增加农民收入的有效途径，是稳步推进新农村建设的重要出路。财政部门应把扶持农业产业化发展作为财政支农的一项重要工作，积极扶持培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地或工业园区，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式。不管哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，能与农民建立起合理的利益联结机制，给农民带来实惠，都要在财政、税收、金融等方面，以及产业政策上一视同仁地给予扶持，引导其在社会主义新农村建设过程中最大限度地发挥其牵引力和拉动力，让农民从产业化的经营中得到更多的实惠。
　　 （五）调整政府惠农补贴方向
　　 由大范围、小额度地补贴农民"腰包"，转为集中解决阻碍农村经济发展和农民增收的突出问题。近年来，为了减轻农民负担，促进农民增收和提高种粮农民的积极性，国家相继出台了多项惠农政策和一系列配套改革措施，包括逐步取消农业税和除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴、农机购置补贴、良种补贴及农业生产资料综合直接补贴等等。从总的方面看，党和政府对农民"少取"方面已取得了实实在在的成效，但在"多予"方面惠农补贴具体项目上还有待进一步调整、探索和完善。目前国家向农民发放的各种惠农补贴，总的特征是范围大，额度小，直接装进了农民的"腰包"。尽管这些补贴也是十分必要的，但从整个农业和农村经济发展的角度看，还没有真正补到最应该补的地方。加大农村基础设施建设投入力度。首先，应重点抓好农田水利基础设施建设，采取财政资金引导、农民集资、社会投资等方式筹措大量资金，集中帮助农民办一批新的水利工程，恢复一批已经闲置但仍能继续发挥作用的水利工程，维修一批正在使用但隐患重重的水利工程。只有把水利的问题解决好了，农业的"命脉"才会旺，"靠天吃饭"的农民才会有心思办好其他的事情。只有把有限的、分散补贴于千家万户的资金集中起来，用到农民想办而办不成的大事、想解决而解决不了的突出问题上，让农民不再领着补贴种旱田，看着老天脸色求收成，广大农民才会从政府的惠农政策中获得更多更长远的利益。