财政税收论文：财政公决问题研究

 一 财政公决问题的提出
　　财政公决是全民公决的一种类型。"全民公决，是指在某个国家或特定地区内，享有投票权的全体人民就本国或本地区的、具有重大影响的问题进行直接的投票表决。又称为全民投票、全民表决，简称公决"。［1］亷思：《当代全民公决制度的类型研究》，《环球法律评论》2008年第5期。对于全民公决可以从很多角度进行分类亷思：《当代全民公决制度的类型研究》，《环球法律评论》2008年第5期；魏贻恒：《全民公决的理论与实践》，中国人民大学出版社2007年版，第82-108页。，每一种分类的必要性都是建立在对事物特质认识的需要上。与本文的旨趣相关，笔者认为全民公决可以分为财政公决和非财政公决。凡就本国家或本地区有关政府财政收支及其管理的重大问题进行直接投票表决则为财政公决，否则为非财政公决。这种分类的积极意义就在于可以帮助我们了解、分析有关国家的全民公决制度是如何对待和处理财政问题的，并为财政民主化和法治化建设提供一个重要的分析视角和研究框架。
　　毫无疑问，财政公决类型的提出，是基于公决内容而做出的分类，但这种分类是比较宏观的，还需要进一步细化。在既往的全民公决的分类研究中，也有以公决内容为标准做出的分类。一种比较有代表性的分类是认为全民公决可以从适用事项即公决内容上分为六种基本类型［1］：第一，选举公决。包括直接选举总统、确认国家元首的执政地位、提前或延期大选、罢免公决等；第二，法律公决。包括宪法公决、立法公决、公民复决、公民创制等；第三，政策公决。即就国家经济、政治和文化领域的重大改革措施或直接涉及人民生活、公民利益的问题所举行的全民投票。凡政府制订的关涉国计民生的新政策都涵盖在内；第四，领土公决；第五，国际问题公决；第六，统独公决。这种传统的分类虽然没有直接体现"财政"的字眼，但财政公决却可能"藏身"于传统分类中，具体来说，财政公决除了不能直接体现于第一项"选举公决"、第四项"领土公决"以及第六项"统独公决"以外，却可能体现于其他三项，即财政法律公决、财政政策公决和国际财政问题公决。这样我们可以将财政公决具体类型简述如下：
　　(一）财政法律公决类型
　　它包括财政宪法公决和财政立法公决。前者是指为通过新财政宪法、财政宪法的修正案或宪法性财政规定而举行的全民投票，后者指为通过普通的财政法律案而召集的全民投票。当然这是从法律体系的角度来认识的，如果从公民参与立法的方式来看，财政宪法公决和财政立法公决又可以各自分为公民复决型和公民创制型。公民复决型是指将制宪机关或立法机关所通过的财政宪法或法律案，再交付公民投票表决，以决定其是否应当真正生效。复决又分强制性复决和非强制性复决，前者是将复决程序作为必经程序，后者只在有公民或有关国家机关依法提出复决请求时才提交公民复决。公民创制型是指公民可以提出一定的财政宪法或财政法律建议案，提交议会修改后再进行公民投票，也可以不提交议会修改而直接交付全民公决。"创制性公决与复议性公决的根本区别是看法律草案是否由公民直接提出。"［1］
　　（二）财政政策公决类型
　　政策公决通常是指一国或地区就本国或本地区的政治、经济、文化等重大政策措施或直接涉及人民生活、公民利益的政策问题所举行的全民投票。那么财政政策当然就包含在其中。财政政策公决通过后，又常常通过制定法律或法令来具体实施该项财政政策。从全球范围看，需要公决的政策性议题有不少是经济性和财政性议题。以瑞士为例，"在瑞士各州里，只有行政上与财政上的全民投票，才较有可观之成绩表现。" ［1］可见这也是一种很重要的财政公决类型。
　　（三）国际财政问题公决
　　国际间财政问题多以税收问题为主，国际间的财政协议自然也以税收协议或协定居多，比如关税协定、利息税协定等等。有时国际财政问题又是与有关经济、贸易问题联系在一起的，所以国际财政问题的协议包含在有关经济、贸易协议中，或者与有关经济、贸易协议作为一揽子双边或多边框架协议予以确定。
　　
　　湖 南 大 学 学 报( 社 会 科 学 版 )2012年第2期阳永恒，邓 晔:财政公决问题研究

二 财政公决的理论基础问题
　　对于财政能否公决的问题，目前持否定态度的观点显然影响很大。否定的理由主要来自两个方面：
　　其一，来自对全民公决本身的否定，从而也就排除全民公决中的财政公决问题。反对全民公决的人一般认为，全民公决采取一人一票和多数决定原则容易损害少数人利益，"全民公决确实民主，但以多数人意志压制少数人，并不保障人权。数量只跟强权有关，与正义无关"。［2］况且，公决对人们决策理性的预期太高，破坏了代议决策机制中人事权、决策权区分的制衡效果，破坏政策的持续性和稳定性，容易导致外行领导内行，同时跨政党的公决行为会弱化政党功能，也容易造成政府官员把政府应当承担的责任推给选民等等。一句话，"它无法解决谁做主、做什么主以及怎样做主这三大逻辑矛盾。"［2］所以，全民公决存在的上述困境同样也是财政公决存在的困境。
　　其二，虽总体上不排斥全民公决，但否定全民公决中的财政公决。比如魏贻恒博士就认为，为了防止公民通过投票规避法律上的义务，乃限定与公民经济利益有关的法案，如预算、赋税以及工资等，一般都不在各国可公决的范围之内。实行全民公决的国家一般实施创制范围的限制--涉及公民负担的有关法案，如预算案、租税案、奉给案等不得由公民创制，以免公民利用创制权来减免负担，危及国家财政。［1］如意大利宪法第75条规定："有关税收和预算、大赦和免罪减刑及其批准国际协定等法律，不得实行公决。"另外，亷思博士在论述全民公决制度的客体时也认为，多数国家会对公投议题都会或多或少地采取限制，如将政府预算、财税、赦免、减刑以及环保之类的专业议题排除在公投的范围之外。［3］在《我国移植全民公决制度的可行性研究》一文中，他也强调"借鉴各国的做法，有关减少国家税收和财政收入、增加国家负担的事项和减免公民义务的事项应该排除在外。"［4］
　　 但上述两方面的理由并不是无懈可击的。
　　首先，就上述第一方面的理由来说，对其的反驳可以基于两点：第一，虽然全民公决可能存在否定理由中所列明的那些弊端，但并非不可减少或避免。比如说，多数决定的投票规则可能损害少数人权利和人权的问题可以通过限制公决议题范围以及健全法治与宪政制度予以解决，比如不允许多数决定直接去砍掉一个人的脑袋，就像古代雅典民主直接夺取苏格拉底的生命一样。正如有学者所指出的，"少数权利以违宪审查机制为其屏障；低适用频率的公决不必担忧破坏政策连续性；'民间专家'的存在使社会资源的动员能有效运用，增加决策选择机会而不至于流于纯然'业余'的恣意；政治参与度的提升不必然形成全面依赖人民决策的状况，代议士或政党仍负有为综合判断的责任，等等。"［1］第二，直接民主作为代议民主的补充，本身的作用与好处也是不可以忽视的。在直接民主下，主权在民，人民亲自参加统治，现代新技术也开辟了直接民主的无限可能性，它是最真实、最纯粹和最高级的民主，因为在直接民主下，人们可以直接统治自己，而不必借助中介或代表，这才是民主的本意。［5］全民公决作为直接民主的重要形式之一，可以政府决策获得最大的民主正当性，有助于提升公民政治参与和民主教育，也有利于稳定代议民主制度和使政策与制度的实施透明化，深得民众拥护，等等。所有这些全民公决支持理由无疑也是支持财政公决的前提性理由。
　　其次，对否定论的第二方面理由的质疑可以概括为以下三个要点：
　　第一，否定论认为预算税收等财政问题属于与公民经济利益有关的议题，如果实施财政公决将可能导致公民减轻自己的应该担负的财政负担，同时增加国家负担，但问题是，倘若公民面对自己的经济利益可能会有这样的反应，那么公民面对涉及自己的非经济利益的议题同样可能会存在减轻自己负担的问题，那为什么与经济利益有关的议题就不能公决而与非经济利益有关的议题就可以公决呢？如果认为非经济利益的议题也不能公决，那就回到了对全民公决全盘否定的立场上来了，而笔者在上文中已经对此作出了批评和回应。人民的负担可以分为经济性负担和非经济性负担，但我们没有充分的理由认为经济性负担比非经济性负担更重要，也没有充分理由认为人民面对经济负担进行投票时更偏向于自私。更何况所谓经济利益与非经济利益并没有严格的界限区别。比如修一条运河，看起来是公共工程建设之类的非经济议题，但由于修筑一条运河本身就需要巨大的财政支出，所以也可以说它是涉及公民经济利益负担的事情，难道说修筑运河的大事就不能去公决？巴拿马2006年10月22日就巴拿马运河扩建举行全民公决，统计结果显示超过78％的投票者支持运河扩建，运河扩建计划获得通过。要知道，工程总预算为52．5亿美元，其中23亿美元资金来自贷款和债券发行，这笔钱将以提高运河通过费的方式偿还［6］，这也就意味着公民必须对此承担较大的经济负担。但为什么还是有这么多的人支持呢？很显然，简单地认为因财政等问题属于公民经济利益问题故不能公决的理由是过于简单了。

　　第二，否定论认为财政问题属于专业性问题，不适合由普通公民来投票公决，但问题是很多问题都是专业问题那为什么也可以公决？比如前面所说的运河要不要扩建的问题就是很专业的问题，有工程技术上的知识，也有财政预算上的规划，还有对国际贸易与竞争影响的经济学判断。还比如说宪法和法律怎样制定和修改，它也是很专业的问题，一般对法律专家的依赖性比较强，但为什么全民公决中有大量的宪法和法律公决议题？随着社会分工的发展整个社会不断在专业化，需要专家和专业性的知识。但是不代表专家就一定能代替公民投票做出正确的选择。专家、专业和技术知识无法完全代替公民个人自己的利益计算与判断。公民投票前的无知可以通过宣传、引导、解释、对话和学习得到较好的弥补。所以否定论认为财政问题属于专业性问题，不适合由普通公民来投票公决也是不充分的。
　　第三，大多数国家一般没有搞财政公决，也不能说明财政公决就不具有合理性，更不能说明其他国家实施财政公决是错误的选择。一个国家选择一种什么样的制度，主要取决于自己的国情与传统、习惯与现实需求等因素。那些没有实施财政公决的国家，或者本身没有公决的法律传统，或者民众对财政的"偏好"能够通过其他制度程序得到揭示、表达和纾解，或者由于本国法治发展阶段的局限性而没有认识到财政公决的重要性。另外，我们看到一些国家实施财政公决得到了本国民众支持并享受到了该制度所带来的好处。比如在加拿大，2009年9月19日，具有前卑诗社信党（Social Credit Party）党领和前卑诗省省长两重身份的温德森（Bill Vander Zalm），为迫使卑诗省政府就是否实施统一销售税（HST）问题举行全民公决而组织游行示威，从而使民众的意愿得到有效表达。［7］再比如说冰岛，冰岛政府2008年10月接管因金融危机陷入困境的国内第二大银行Landsbanki，但无力支付英国、荷兰储户在这家银行旗下冰储银行中的超过50亿美元存款，如果赔偿将使每个冰岛人从此背上沉重的债务。但冰岛公决拒绝了该项赔偿，允许财政问题进行公决是冰岛宪法制度一大特色，也正因为这个原因本案中冰岛才能全身而退，实现在生存困境中的自保问题。［8］至于美国和瑞士就更是典型，笔者在下文将重点探讨美国和瑞士两种财政公决模式。