财政税收论文：财政调整、机会主义与财政成本研究

 一、引言
　　财政调整是指随着经济、社会形势的变化，政府通过改变财政收入和支出等相关内容及其结构以实现资源优化配置、收入公平分配、经济稳定增长和国际收支平衡等财政目标的行为。当今社会，世界上各国在面对国内外的各种压力时，都力图通过财政调整来降低财政赤字和控制财政风险，以实现财政、经济和社会的可持续发展。特别是对于经济转型国家来说，财政调整更是摆脱困境走向经济稳定增长的必要措施。问题是，政府在财政调整过程中所采取的行为是否与财政调整的目标相一致，是否满足社会利益最大化原则。布坎南（1992）曾指出："如果将政府也视为一个'经济人'，它也有自己独立的利益，这种利益就不见得总与社会的利益保持一致。"换言之，政府有可能会采取"为了增加财政收入而不惜损害社会经济发展"①的机会主义行为。
　　从政府作为一个"经济人"的角度来考察财政调整的过程，我们发现政府在财政调整过程中会经常采取一些机会主义行为，而这种机会主义行为常常被人们所忽略。如人们在探讨财政调整过程时，往往主要集中于财政调整的总量维度即赤字水平和负债水平等指标的改变，却对财政调整的质量维度即财政调整的效率和财政调整的可持续性缺少必要的关注。而在财政调整过程中政府的机会主义行为恰恰就是以牺牲财政调整的质量来达到总量调整的目标的，这突出表现在财政调整过程中政府财政调整方式的选择问题，即政府如何确定财政调整的实施方式，是在财政出现困难后即刻进行调整还是推延调整而把困难留待以后解决。并且，如同经济转型中存在转型成本一样，财政调整的过程也存在着财政成本的累积，那么政府在财政调整方式选择上所采取的不同策略对其承担的财政成本又有何种影响？为了科学、合理地回答上述问题，我们发现，将政府在经济转型中所承担的财政成本根据其产生的原因进行分类是很有意义的。为此，本文在提出"边际即刻调整成本"和"边际滞后调整成本"概念的基础上，通过对"边际即刻调整成本曲线"和"边际滞后调整成本曲线"性质和特征的分析，探讨源于政府机会主义行为的财政调整方式选择所导致的政府承担的财政成本的差异。
　　本文其余部分安排如下：第二部分为相关文献的回顾，简单介绍关于财政调整和经济转型方式的有关理论；第三部分为财政调整的成本分析模型，重点探讨财政调整不同方式和时机选择对政府所承担的财政成本的不同影响；第四部分为结论及启示。
　　
　　二、相关文献回顾
　　
　　本文的理论基础是有关转型经济中的财政调整理论和转型方式理论。对于财政调整的研究，最先是围绕着转型国家的财政调整的总量维度即赤字水平和负债水平等来展开的。但最近几年的文献已经开始把研究的重点转移到财政调整的质量维度即财政调整的效率和可持续性等方面，并开始从制度和结构的层面重新审视转型国家的财政调整过程。如Cheasty 和 Davis（1996）在研究前苏联、东欧国家激进的财政调整时认为，这些国家为减少财政赤字而大幅度削减财政开支虽然有利于宏观经济的稳定，但也导致了财政支出优先次序的严重不匹配和非传统、混乱的预算程序的膨胀。这些都从某种程度上降低了财政调整的质量和财政支出的效率。Selowsky（1998）也认为许多国家财政调整的实践证明，财政政策总量调整的过程中往往缺乏质量调整的配合。传统的以收付实现制为基础的财政赤字度量方式使得政府并没有给予"财政的可持续性和财政的效率"这两项财政质量调整的核心内容以足够的重视。而Easterly（1999）则从政府净值的角度对财政调整进行了分析，认为：当财政调整降低了预算赤字和公债而没有改变政府净值时，财政调整只是一种幻觉；且政府在追求其净值的最优路径时会对其净值在资产与显性和隐性及或有负债之间的构成漠不关心，如果一个外部变量限制了其显性负债，政府会以资产的减少和隐性及或有负债的增加来代替显性负债的减少，而这会导致未来财政成本的增加。相关研究还可见Hana（1998）、Asad 和 Mark（2002）等。
　　以上学者虽然都对财政调整的内涵进行了丰富，在一定程度上探讨了财政调整对财政成本的影响，但还没有学者从财政调整的方式选择上来考察财政调整所造成的财政成本问题。而与此同时，很多研究经济转型的学者对经济转型的方式和改革次序及由此导致的转型成本进行了研究。如麦金农（1997）强调了转型国家在向市场经济转轨过程中改革方式和次序安排问题的重要性，认为从所有转型国家的转型实践看，不管是以前苏联、东欧国家为代表的激进式转型还是以中国为代表的渐进式转型，在客观上都存在着市场化次序的优化问题。 Luiz 和 Jairo（1997）不但对基于"华盛顿共识"的激进式转型和基于"北京共识"的渐进式转型进行了区分，而且还探讨了经济转型中由于不同转型方式的选择所导致的对转型成本的不同影响。罗兰（2002）也认为经济转型中不同的改革和调整方式会导致不同的后果。而我国学者对经济转型的研究，无论是 "增量改革"与"存量改革"理论，还是"体制外改革"与"体制内改革"理论及改革的"外围战"与"攻坚战"理论无不体现出经济转型的渐进性和次序性，初步的结论认为中国渐进转型的战略是出于改革成本的比较，即政府在渐进转型中首先安排了财政成本较低的改革步骤，而把财政成本较高的改革步骤尽量往后推延。用财政成本来论证我国渐进改革的方式是一个很好的视角，但以往学者及政策制定者对财政成本的关注往往只集中于短期的财政成本，而忽略了长期的财政成本。财政调整过程中的机会主义行为恰恰就是通过将财政调整向后延迟、用长期财政调整成本来代替短期财政调整成本的。这种机会主义虽然使得初始阶段的财政成本较低，有利于财政调整和改革的推进，但却造成了未来财政总成本的扩大，不利于经济转型和财政调整的深化。故本文力图将转型方式理论与财政调整理论结合起来，通过模型分析来探讨经济转型中不同财政调整方式的选择对财政成本特别是长期财政总成本的影响，以期对我国的经济转型和财政调整有所启示。
　　
　　三、财政调整的成本分析模型本模型的构建参考了Luiz Carlos Bresser PerEira and Jairo Abud的转型经济成本模型。见"Net and total transition costs: the timing of economic reform"， World Development, 1997, 25(6): 805-914。
　　
　　（一）模型的基本框架
　　一般来说，当财政出现困难需要进行调整时，政策制定者面临着两种选择：一种是尽快开始进行财政调整；另一种是推延财政调整而将问题留待以后解决。而这在经济转型国家中尤为明显，且不同的调整方式与不同的转型方式相联系，激进式转型方式一般要求尽快进行财政调整，而渐进式转型方式总与财政调整的推延、滞后相伴随。显然，推延财政调整的选择相对于即刻进行财政调整的选择意味着在初始阶段具有较小的财政成本。因为以减少公共支出或增加税收为内容的即刻财政调整会立即导致经济的衰退和失业率的升高，进而导致社会产出和福利的损失；而推延财政调整则在初始具有较小的经济波动和较低的福利损失。为此我们以财政调整为核心提出了几个新概念，即"边际即刻调整成本"、"边际滞后调整成本"和"净边际调整成本"。所谓"边际即刻调整成本"是指伴随着经济转型和改革的开始，财政调整也即刻启动，在这种情况下每一时点上政府财政所需承担的成本；"边际滞后调整成本"是指经济转型在前，财政调整滞后，推延的财政调整在每一时点上所形成的财政成本；"净边际调整成本"就是在相同时点上，"边际滞后调整成本"小于"边际即刻调整成本"的差额。显然，我们在此所说的边际都是对时间来说的，并且如果这些"净边际调整成本"是正的且数值比较大，则社会倾向于避免财政调整，因为任何政府作为一个"经济人"都有避难就易的倾向，除非所有经济主体对社会未来消费具有更强的偏好，或者对当前财政困境具有更强的敏感性。而我们就把政府这种避难就易或者以积累长期财政困难为代价获得短期财政宽裕的行为称为财政机会主义。

　如图1，我们描绘了财政调整的"边际即刻调整成本曲线"和"边际滞后调整成本曲线"，横轴代表时间T，纵轴代表财政调整对时间的边际成本即C（t）·，随着曲线的上升，边际成本也在增加。C1为"边际滞后调整成本曲线"，表示社会对财政调整是否展开还犹疑不决，因此，开始时边际成本较低，但随着经济主体对政府政策和经济前景失去信心，经济出现恶性通胀和紊乱时，边际成本变得极其高昂，变得近乎垂直。C2曲线为长期"边际即刻调整成本曲线"，是财政迅速调整所导致的边际成本曲线，之所以称其为长期是因为它实际上是许多可能的短期"边际即刻调整成本曲线"的包络线。这一包络线同每条可能的调整成本曲线一样呈倒U形状。当财政调整开始时，财政成本立即上升，在这一过程中伴随着支出的减少或者税收的增加，财政成本在短期内快速增长，但很快就开始减少并随着经济的逐渐稳定和增长而收敛。虽然我们假定的这两条曲线背后的合理性显而易见，但现实中往往并不完全与此吻合，如"边际滞后调整成本曲线"由于政府的有限调整和稍许改革而向右移动，在这种情况下C1的实际形状将会受到实际经济政策的影响。同样，财政调整和改革的成本由于调整的力度和深度不同而具有不同的水平，所以C2也会改变。但总的来说，两条曲线的形状如图1所示。
　　在图1中，一旦财政调整开始实施，财政成本曲线将由C1跳跃到C2上。在任一时点，这两条成本曲线的垂直间距为"净边际调整成本"，即MAC（t）· =C2（t）
　　· -C1（t）· 。虽然"净边际调整成本"在现实中的计算或测度比较困难，因为我们对它内涵的定义并不是非常明确，仅是从理念上提出这一概念，但是对其进行估计还是有可能的。显然，"净边际调整成本"在初始阶段是正的，因为C2在C1的上方，但当C1与C2曲线相交后就变为负值了。并且，如果C1与C2相交于"边际滞后调整成本曲线"近乎垂直的阶段，则即使对当前消费具有强烈偏好的经济主体也会理性地认为应该开始实施财政调整了。因为C2曲线是一条理论上的包络线，它建立在不同经济主体不同时间偏好的理性基础上，经济主体越是偏重于短期的消费偏好，它就越希望推迟财政调整。但是当C1变得近乎垂直的时候，即使对那些仅仅对当前消费感兴趣的主体来说，再进行财政调整和改革的推延所导致的代价将极其高昂，进行财政调整就成为理性选择。
　　在图2中，我们描绘了C2作为不同短期"边际即刻调整成本曲线"的包络线。并给出了三条实际可能的短期曲线作为代表，每一条代表着整个社会对未来消费的不同时间偏好。C2a曲线为社会采取迅速财政调整和改革的边际成本曲线，表示社会对未来消费具有明显的偏好；而在另一个极端C2c则代表着相反的情况，表示社会对当前消费具有强烈偏好。并且这三条调整曲线都具有相同的倒U形状。为了简化分析，我们假定它们在成本上升的时候具有相同的斜率，而在成本下降的时候具有不同的斜率，并且下降时曲线斜率越大，财政调整和改革就越有效率，经济恢复到稳定增长所需要的时间也就越短。显然，C2b曲线是较有效率的调整成本曲线。
　　图2 短期边际即刻调整成本曲线图3 净边际调整成本为正
　　由于C2是短期调整成本曲线的包络线，所以我们不能测量其所涉及的"净边际调整成本"的累积值，但是当我们转向对实际调整成本曲线的考察时，如图3所示，我们还是能够测度出"净边际调整成本"的累积值。在该图中，我们假定财政调整实施的时间为t1。在这一点上，财政成本状态从C1曲线跳跃到C2曲线，在此过程中，财政成本迅速上升，但是当成本上升一段时间后，财政调整的正面效果会很快出现，经济开始复苏，财政成本沿着C2a曲线收敛。累积的"边际即刻调整成本"（TNAC）如图3中的阴影面积，可以表达为：
　　
　　（二）"净边际调整成本"分析：正值、零值和负值
　　一个国家的"净边际调整成本"可能是正值、零值和负值，这主要取决于财政调整所选择的时点。财政调整开始得越早、越快，"净边际调整成本"就会越大，而社会总财政成本就会越小。相反，如果财政调整被推迟进行，"净边际调整成本"很可能已经成为负值，但社会总财政成本会较高。从图1中可以看出，只要财政调整起始时间在C1曲线和C2曲线相交所决定的时间之前，"净边际调整成本"就会总是正的，而要想避免这一成本就必须在经济转型和改革后迅速开始进行财政调整。

　　图3描述了一个 "净边际调整成本"为正值的情况。财政调整开始后，其成本路径从"边际滞后调整成本"近乎为零的情况下突然变为较大的"边际即刻调整成本"状态。如前面所述，在此不再多论。
　　图4描绘了一个"净边际调整成本"为零值的情况。在这种状态下，当经济转型和改革开始后，政府推迟财政调整的实施而继续维持在C1曲线上，政府也许会采取小幅度的政策调整，以期待不同利益集团在对财政调整的态度上达成一致。然而，在这一过程中，推延调整的成本继续扩大，当时间到达C1曲线和C2曲线的交点所决定的时刻再进行财政调整，这时的"净边际调整成本"为零，财政调整和改革的时间为t2。
　　图4 净边际调整成本为零 图5 净边际调整成本为负
　　图5描绘了一个"净边际调整成本"为负值的情况。在这种情况下，经济出现剧烈波动并且如此严重以至于任何调整计划在短期内都会降低财政成本，这时的"边际滞后调整成本"非常高。同时，在此点上，预算赤字转变为财政危机，通货膨胀极其严重，经济一片混乱。任何渐进的财政和货币政策此时都显得力不从心，只能通过非常规措施如冻结价格、利率、汇率等来进行调整。在这种情况下，财政调整和改革的时间为t3。在"边际滞后调整曲线"即C1穿过"边际即刻调整成本曲线"C2之后，"净边际调整成本"为负值。一旦调整和改革开始，预期变得非常有利，经济开始复苏。如果调整和改革具有较高的效率，则正面效果很快就会出现。
　　（三）总财政成本分析
　　从以上的分析可以看出，财政调整开始得越晚，"净边际调整成本"就会越小。而当经济推延到出现恶性通货膨胀时，"净边际调整成本"就会变为负值。那么对于社会总财政成本又是怎样呢？由我们对"边际即刻调整成本"和"边际滞后调整成本"的定义可知，社会总财政成本是累积的"边际滞后调整成本"（财政调整实施前）加上累积的"边际即刻调整成本"（财政调整实施后）。在图中我们用实际的成本曲线而不是理论上的包络线来描述社会总财政成本，则这一成本对应着水平时间轴与该国所采取的成本路线所围成的面积，开始只包括累积的"边际滞后调整成本"，而在财政调整实施后只包括累积的"边际即刻调整成本"。
　　
　　如果"净边际调整成本"由于财政调整的推迟而减少的话，社会总财政成本则会发生相反的情况。财政调整发生得越晚，社会总财政成本就会越大。原因是如果财政调整在经济出现问题时被很快实施，一方面会避免推迟调整而形成的财政成本，另一方面经济也会较容易地恢复稳定增长。前一方面的原因来自于以上的分析，即推迟财政调整和改革将意味着"边际滞后调整成本"的逐渐增加并且会达到很高的状态。后一方面的原因与财政调整的效率有关，因为如果财政调整延迟到发生危机的非常状态下才开始实施，传统的财政和货币政策所起的作用和效果将大打折扣。这时的政策制定者通常只能采取"休克"疗法和"非常"手段，而他们也不敢确定这些政策是否有效，并且这些政策也许偶尔正确，但也许根本就是错误的和无效的。因此，经济运行将会继续产生财政成本，尽管政府在不断努力进行调整和改革，但总的累积成本将继续增加。