财政税收论文：交叉型分类综合个人所得税税制设计

 　　[摘要]并立型分类综合个人所得税仍存在着税负不公等诸多问题，我国应实行交叉型分类综合个人所得税。应设计两套税制--分类所得税制和综合所得税制。前者适用于个人所得税的源泉扣缴和预缴，后者适用于年终汇算清缴。坚持两类税收管辖权并用，课税范围应具广泛性。以家庭为申报纳税单位。通过设置家庭系数简化税制、适应计划生育政策，采用少档次、最高边际税率较低的超额累进税率。 
　　[关键词]个人所得税；交叉型分类综合税制；税制设计 
　　 
　　一、我国宜选择交叉型分类综合个人所得税制模式 
　　 
　　对我国个人所得税税制模式的选择，存在很多争论。但支持用分类所得税制(我国现行的税制模式)的人很少，因为分类所得税制不能从整体上衡量纳税人的税收负担能力，而且现在世界各国也很少单纯采用分类所得税制。因此，对税制模式选择争论的焦点就集中在是实行综合所得税制还是分类综合所得税制上。近几年，实行分类综合所得税制的主张逐渐占了上风。
　　分类综合所得税制，是将个人不同来源的所得，先按性质分为不同项目，对不同项目的所得先进行费用扣除，并对其余额从源扣缴，再将全部或部分所得项目加总，扣除宽免额，运用累进税率征税。这种税制，是由分类所得税制和综合所得税制合并应用而成，亦称为混合所得税制。分类综合所得税制又可分为交叉型分类综合所得税制和并立型分类综合所得税制两种类型。 
　　不少学者和税务工作者认为，我国个人所得税近期的改革目标是建立能够覆盖全部个人收入的并立型分类综合所得税模式。虽然少有人明确提出自己设想的分类综合所得税制是并立型的分类综合所得税制，但根据其文中论述。均是并立型的分类综合所得税制。如申中华的《完善我国个人所得税制的立法思考》、李志远的《我国个人所得税税制模式的改革》、蔡德发和王曙光的《个人所得税模式转型及其相关问题的研究》以及郝硕博等的《论个人所得税制改革》中都有类似的建议。江西财经大学的席卫群副教授明确提出我国应采用并立型分类综合个人所得税制，并进行了粗略的设计。 
　　持"并立型分类综合所得税模式"的学者的普遍建议是：综合征收采用超额累进税率，最高边际税率在30％～45％之间，分类征收采用比例税率，比例税率均为20％。这种设想当然是受了现行个人所得税税制的影响。综合征收的所得为什么在收入较低时的边际税率低于分类征收的所得的税率，而在收入较高时的边际税率却又高于分类征收的所得的税率，没有人给出合理的解释。这种税制仍存在着税负不公平的问题。从调节收入分配差距的角度看，由于部分所得项目综合征收，部分所得项目分类征收，仍存在所得多者不一定多纳税的情形，无法有效缩小个人收入差距；从取得财政收入的角度看，由于部分所得项目仍分类征收，这种税制缺乏税收收入弹性，即税收收入既不能随 经济 的过热提高收入份额，也不能随经济的萧条自动降低收入份额，个人所得税自动稳定器的作用大打折扣。 
　　笔者认为，我国个人所得税应实行交叉型的分类综合所得税制。 
　　交叉型分类综合所得税制，就是对各类所得项目按其性质和国家政策需要，区分劳动所得和非劳动所得分别订立计税规则，分别按不同的比例税率实行源泉扣缴，然后到年终综合全部所得，适用超额累进税率征税，分类课税时已纳税款准予抵扣。对于低收入的纳税人可以不要求其年终进行纳税申报，只要求高收入的纳税人年终进行纳税申报和汇算清缴。该类型的税制更趋向于综合税制模式，其优点是纳税人的税收负担公平合理，个人所得税的自动稳定器功能易于发挥。税务机关的工作量增加有限。 
　　实行交叉型的分类综合所得税制可以使制度更简明、征管更便利，兼顾了征管效率与税负公平；有利于促使扣缴义务人足额扣缴税款；有利于提高民众的纳税意识及民主意识。 
　　 
　　二、交叉型分类综合个人所得税制的设计思路 
　　 
　 
　　交叉型分类综合个人所得税制的设计思路是：设计两套税制，一是分类所得税制，二是综合所得税制。分类所得税制适用于个人所得税的源泉扣缴和预缴，综合所得税制适用于年终汇算清缴。由于有综合所得税制在年终来平衡税收负担，分类所得税制不用设计得太复杂、太细致，大体上公平就可以了。 
　　为了鼓励纳税人自行申报纳税，分类源泉扣缴时，生计费用扣除标准应稍低一些(如劳动所得)，部分项目(非劳动所得)根本不扣除生计费用；个人申报时，综合扣除费用可适当高一些，这样使得多数纳税人自行申报时，可以获得退税，以鼓励纳税人自行申报纳税。 
　　同时，为了堵住由于分类税制设计得不够 科学 ，而出现分类扣缴的税额低于综合申报时应纳的税额，纳税人不申报，而减少国家的财政收入的漏洞，应规定年所得额达到一定数额的高收入者年终必须进行纳税申报，并汇算清缴个人所得税。如，规定年度终了后，凡年所得总额超过120000元②的纳税人必须在年度终了后3个月内进行纳税申报和汇算清缴；年所得总额没有超过120000元的纳税人可以自行决定是否进行纳税申报。这样既可以按照量能负担的原则调节高收入者的收入，又可以适当减轻税务机关进行稽核的工作量。对于申报纳税的纳税人(家庭)，综合扣除费用，按照统一的超额累进税率 计算 应纳税额，综合申报纳税时，源泉扣缴的税款可以进行税额扣除，即实行多退少补的征税办法。而对于年所得总额没有超过120000元的中低收入者不强制进行纳税申报并不会对个人所得税的收入造成多大影响，因为这些中低收入者的收入来源大多都是比较平均的工资薪金所得，其加总的年应纳税所得额适用的税率基本上和源泉扣缴时适用的折算成按月计算的税率一致。对于1年内由于月工薪收入波动比较大而造成更多税收负担的中低收入者，可以通过选择自行申报的方式，要求税务机关予以退税。 
　　 
　　三、交叉型分类综合个人所得税制的设计 
　　 
　　(一)税收管辖权的选择 
　　我国与世界上大多数国家一样，都坚持居民税收管辖权和地域税收管辖权并用的原则。但我国现行个人所得税的居民税收管辖权行使的范围太小，原因是我国规定的居民纳税人认定的居住时间标准太长。 
　　笔者认为，我国个人所得税法应降低我国居民纳税人的认定标准：在我国拥有永久住所，或没有永久住所但在我国连续或累计5年每年逗留183天以上者，从第6年开始，确定为长期居民，就其来源于境内外的应纳税所得额(不论是否汇入我国)承担无限纳税义务。在我国境内没有永久住所，但在一个纳税年度内在 中国 境内连续或累计逗留183天以上者，为我国居民，就其来源于境内外的应纳税所得额承担纳税义务。但境外所得以汇入为征税界限，即汇入我国的部分才纳税，没有汇入的部分不纳税。在我国境内没有永久住所，且在一个纳税年度内在我国境内逗留不到183天者，为非居民，只就其来源于我国境内所得承担纳税义务。同时应规定意愿标准，某人如果有在我国境内长久居住的主观愿望，就是我国的税收居民。在我国境内长久居住的主观愿望以取得在我国长期居留权为准。取得长期居留权和永久居留权的个人为我国的长期居民，可以对他们行使居民税收管辖权，对其来源于境内外的所得征税。 

　　(二)课税范围的确定 
　　应纳税所得包括纳税人在纳税年度内取得的除了税法明确规定免税的所得之外的所有能以货币计量的所得，不论是经常性所得还是偶然性所得，不论是合法收入还是未被明确确认为合法收入的其他收入，不论是劳动收入还是非劳动收入，都一视同仁地课税。笔者建议尽量减少免税所得项目。 
　　 
　　(三)分类所得税制的设计 
　　具体做法是：比照现行个人所得税法制定分类所得税制，对不同类型的所得规定不同的费用扣除标准和适用税率，在单位支付个人各项所得时，要求支付者先分类源泉扣缴，并向税务机关进行全员扣缴所得税的申报。对于不尽扣缴义务的单位要按照《税收征收管理法》的规定给予处罚。这样可以保证不会因纳税人疏于纳税申报而流失税款。 
　　1　费用扣除标准 
　　因为绝大多数人有工资薪金收入，大多数人的主要牧人是工资薪金收入，其他收入是辅助的。所以，在分类所得税制设计中，只对工资薪金收入规定免税标准(即扣除标准，相当于个人的生计费用)，其他所得按照纯所得来进行计税。这样，一方面，将部分低收入者排除在扣缴范围之外，因为总收入低的个人往往其主要收入就是工资收入，如果其工资收入免予扣缴个人所得税了，基本上就没有什么个人所得税负担了；另一方面，减轻税务机关在年终由于纳税人被多扣缴税款而退税的压力。 
　　(1)工资薪金所得，在各单位和各雇主扣缴员工的工资薪金的应纳税额时允许每人每月扣除2000元的生计费用，即按现行的工资薪金所得的费用扣除标准扣除。 
　　(2)生产经营所得，允许扣除在生产经营过程中发生的成本、费用、损失及各种流转税税金。业主除可以给雇工发放工资外，也可以给自己发工资，所发工资可以记人生产经营成本，但必须按工资薪金所得预扣缴个人所得税。 
　　(3)财产转让所得，允许扣除财产的原值和合理费用及有关税金。 
　　(4)财产租赁所得，允许扣除财产出租过程中所发生的出租财产的折旧、维修费用及其他有关费用和税金。 
　　即生产经营所得、财产转让所得和财产租赁所得按其纯所得进行征税；其他所得，一律不允许扣除费用，即按照毛所得征税。 
　　2　税率 
　　工资薪金所得适用10％～35％的6级超额累进税率，如表1。因为该税率表仅适用于工资薪金所得个人所得税税款的预扣缴，其预扣缴的税款并不是纳税人最终的真实税收负担，单位不可能代纳税人负担税款，所以不需要设计"不含税级距"。 
　　生产经营所得预缴税款时，适用20％的比例税率，以与 企业 所得税相衔接。①当然根据纳税人全年的家庭收入状况，其生产经营所得的最终税负可能低于、高于或等于20％。除了工资薪金所得和生产经营所得之外，其他所得在扣缴义务人扣缴税款时，或纳税人预缴税款时，均适用15％的比例税率。上述税率表和其他所得适用的15％的比例税率所体现的税负水平仅是预扣、预缴时的暂时负担。纳税人最终的税收负担情况取决于其家庭的总所得水平及成员构成等情况。 
　　3　应纳税额的 计算 
　　(1)工资薪金收人应纳税额的计算。扣缴义务人(支付工资薪金的各单位)在支付工资薪金前，对每一位工资薪金所得者，先从其工资薪金收入中扣除2000元，就其余额(即应纳税所得额)按表1计算应扣缴的个人所得税。因为预扣预缴税款是扣缴义务人应尽的法定义务，其扣缴的税款并不是纳税人最终的真实税收负担，即不是国库的最终收入，税法应规定不需支付扣缴义务人任何手续费。 
　　应纳税所得额=工资薪金收入额－2000元(费用扣除标准) 
　　预扣税额=应纳税所得额×适用税率一速算扣除数(根据表1查找适用税率和速算扣除数) 
　　(2)生产经营所得预缴个人所得税税额的计算。缴纳个人所得税的生产经营所得应仅指个人设立独资企业和合伙企业或从事个体经营取得的所得。个人独资公司的生产经营所得应缴纳企业所得税，个人从公司提取利润时，才将提取的利润交纳个人所得税。独资企业和合伙企业的生产经营所得在每月预缴个人所得税时，不将生产经营所得分配到个人名下，而以企业为单位进行计算纳税。 
　　本年累计生产经营所得=本年累计收入总额－本年累计准予扣除项目金额 
　　或：本年累计生产经营所得=本年累计利润总额±本年累计调整项目金额 
　　本年累计应纳所得税额=本年累计生产经营所得×适用税率(或20％) 
　　本月预缴税额=本年累计应纳所得税额－上月本年累计已预缴所得税额 
　　年度终了后，将企业在上一年度内的总的生产经营所得和已预缴的税款，分配给各个投资者，由其分别申报缴纳各自的个人所得税。 
　　4　财产转让所得和财产租赁所得预缴个人所得税税额的计算 
　　财产转让所得和财产租赁所得，由财产转让者和出租者在转让和取得出租收入后，预缴所得税。 
　　财产转让所得应纳税所得额=转让收入额－财产的原值－合理费用、税金 
　　财产租赁所得应纳税所得额=租赁收入额－出租财产的折旧费－出租财产的维修费－其他有关费用－非所得税税金 
　　预缴税额=应纳税所得额×适用税率 
　　5　其他所得预扣个人所得税税额的计算 
　　预扣税额=支付给个人的收入额×适用税率

　　(四)综合所得税制的设计 
　　综合所得税制，就个人的全部所得总额，减除免税额及扣除额后的综合所得净额计征。综合所得税制的基本精神在于量能课税，其综合加总个人全年的各类所得，以衡量纳税人的纳税能力，同时设免税额及扣除额以考虑纳税人的家庭状况及负担，使税负公平合理。 
　　1　综合所得总额的内涵 
　　个人的综合所得总额，以其全年各种类所得合并 计算 。包括：工资薪金所得；经营(或营利)所得；劳务所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；其他所得。其他所得是指不属于上列各类所得的所有所得。 
　　其中工资薪金所得，按纯工资薪金所得计入总所得中，不扣除每月2000元的生计费用，因为有综合生计费用扣除。财产转让所得可以按财产持有的年限，分数年转入纳税人的综合所得中申报纳税，同时该项所得预缴的税款也要分数年在综合所得申报的应纳税额中扣除。转让财产持有的年限，不足1年的按1年计算。应计入到纳税人的综合所得中申报纳税的财产转让应纳税所得额，应按下列公式计算。 
　　财产转让应纳税所得额=财产转让所得／转让财产持有的年限 
　　纳税人可以选择将财产转让所得一次性计入到综合所得中申报纳税。 
　　鉴于我国证券市场发育还不成熟，目前对股票转让所得仍应暂不征收个人所得税。 
　　2　准予从收入总额中扣除的项目 
　　(1)免税额(生计费用扣除额)。笔者所建议的交叉型分类综合个人所得税税制，家庭中的每一成员都有一个生计费用扣除额，且不算低；超额累进税率又是按家庭人均所得水平设计的，所以不必再区分纳税人及其赡养对象的不同情况来确定免税额。如果假定2010年开始实施这一税制，人均年免税额为20000元；如果其他年份开始实施，再按以后各年的消费价格指数进行调整。 
　　(2)成本、必要费用的扣除。成本、必要费用的扣除，是为了减除纳税人为获取所得所必须支付的成本费用，而只对家庭的纯所得征税。这部分扣除原则上可以"实报实扣"，但纳税人需提供确切的证据证明该费用支出是完全、纯粹和必须为获得应纳税所得额而付出的费用，包括个人基于工作需要而发生的 交通 费、基于工作需要而必须购买的机器或设备如计算机以及支付给雇员的工资等。必要费用的扣除一般采用按实列支或在限额内列支扣除的办法。比如差旅费、利息费、律师费、保险费等，是用于弥补工作成本的，所以不应当被课税。 
　　(3)捐赠的扣除。慈善事业是对社会财富的一种自发性的再分配，是弥补政府社会职能不足的一种重要手段，也是缩小贫富差距的一种重要方式。为慈善事业捐款这种行为与政府征缴税收然后再用于社会福利事业殊途同归，并且与政府行为相比，直接捐款给慈善事业还减少了政府的管理成本，因此政府应该大力提倡和鼓励。笔者认为，对于纳税人的慈善性货币捐赠，税法不应设置扣除的最高限额，应允许金额扣除。为了防止纳税人借捐赠名义偷逃个人所得税，非货币的慈善性捐赠，捐赠物品由拍卖公司拍卖，拍卖所得扣除拍卖费用后以实际交到慈善机构的款项为捐赠额，允许全额扣除；不由拍卖公司拍卖的实物捐赠可不允许扣除。 
　　(4)损失扣除。其一，财产交易损失。纳税义务人发生的财产交易损失，可以用下一纳税年度的财产交易所得弥补，下一年度的财产交易所得不足弥补的，可以逐年延续弥补，但是延续弥补期最长不得超过5年。其二，生产经营损失。纳税义务人发生的生产经营损失，可以用下一纳税年度的生产经营所得弥补，下一年度的生产经营所得不足弥补的，可以逐年延续弥补，但是延续弥补期最长不得超过5年。其三，灾害损失。纳税人家庭遭受不可抗力的灾害的净损失可以扣除，即应从总损失中扣除享有的保险给付额。 
　　 
　　3　申报纳税单位 
　　(1)应以家庭为申报纳税单位。个人所得税可以选择以个人为纳税单位，也可以选择以家庭为纳税单位。从取得收入的角度看，以个人为纳税单位申报与以家庭为纳税单位申报两者之间并无根本的区别。家庭是社会的基本细胞，很多消费、投资、储蓄行为是以家庭为单位进行的。对家庭征税，其影响范围较广，也较直接。我国由于受传统文化的影响。家庭观念根深蒂固，这一观念符合我国主流的价值观，也符合中央提出的建设和谐社会的目标；收入分配差距的扩大主要体现在家庭收入水平的差距上，因此对收入分配的调节完全可以集中到对家庭收入的调节上。以家庭为申报纳税单位的最重要之处就是根据综合能力来课税，更能体现税收的公平原则。以家庭为申报纳税单位，还可以缓解我国日益突出的劳动力供需矛盾。中华民族有几世同堂、赡养老人、尊老爱幼的传统美德。在征收个人所得税时，以家庭为申报纳税单位，以家庭人口平均收入为纳税依据，更具人性化，更能体现合理负担的税收原则。所以，我国的个人所得税应以家庭为申报纳税单位。 
　　(2)申报纳税单位--家庭的确定原则。笔者设计的个人所得税税制，在家庭中每人的收入有较大差异的情况下，家庭规模的扩大，可以相对地减轻其总的税收负担。因此，如果有夫妻出于各自的隐私愿意分别单独申报纳税、父母不愿与成年子女合并申报纳税，税法可不予反对，允许申报纳税单位--家庭的缩小，直至允许个人作为一个纳税申报单位。立法时。制定家庭的确定原则主要是限制家庭规模的不适当地扩大。第一，一般原则。在进行纳税申报时，每一 自然 人只能出现在一个家庭中；以直系亲属组成一个家庭；一个家庭中有两代以上夫妻的，以收入高的夫妻为主申报纳税人，收入低的夫妻出具同意并入的书面证明；已婚的兄弟姐妹不能出现在一个家庭中。第二，例外原则。一个人如果其父母没有收入来源，可以将有残疾或没有生活来源的兄弟姐妹并入自己的家庭。这要取得被并入者同意的书面证明，即该纳税人需承担起对其兄弟姐妹的扶助义务。 
　　(3)家庭系数的确定。以家庭为申报纳税单位，如果税率表以家庭来设计，必然会造成家庭规模越大，其中取得收入者越多税负越重的现象。为了使税制简明，应设置家庭系数，通过家庭系数可以解决家庭申报制存在的由于家庭规模大小适用税率不合理的问题；同时，还可以简化费用扣除的规定。 
　　为了使我国的个人所得税制度与我国的基本国策--计划生育政策不相矛盾，家庭系数确定的原则是：一般一个人系数为1，两个人系数为2，依此类推。但无劳动收入的未成年子女中符合计划生育政策的第二个子女的系数为0.6，第三个子女的系数为0.4，第四个子女的系数为0.2，第五个及以后的子女及不符合计划生育政策的无劳动收入的未成年子女不计算系数，或者说其系数为O。对符合计划生育政策的第+及以上子女设定的系数逐渐降低，是因为养育子女的边际成本随着养育子女数量的增加而逐渐降低。对不符合计划生育政策的无劳动收入的未成年子女不计算系数，是为了使税法和计划生育政策相一致，不致因为可以计算系数而使超生家庭获得额外的税收利益。如果不符合计划生育政策的未成年子女已经能凭劳动取得收入，生活能够自立了，这时其已能作为一个独立的纳税人了，其家庭系数应定为1。 
　　在多子女家庭中的未成年的非第一个子女能否确定1的家庭系数，关键看其有没有劳动收入，有则确定为1，没有则按上述规定分别确定为0.6、0.4、0.2和0。之所以强调未成年的非第一个子女必需取得"劳动收入"，才能确定1的家庭系数，是为了避免某些富有的家庭中的父母将其财产收入转移给未成年子女以避税现象的发生。 
　　4　税率 
　　税率的确定不仅涉及税负高低这一税收制度设计的核心问题，而且对税制运行情况有着关键性的影响。我国还处在社会主义初级阶段的 历史 时期，各种收入的货币化、账面化程度不高；即使加快改革步伐，这种状况也难以在短时间内得到彻底改变。而且前个人所得税又只能主要针对纳税人获得的账面上的货币收入课征。在这种情况下，如果税率定得过高。会使纳税人感到牺牲过大而且很不公平，往往会促使他们选择收入隐性化(如不要求过高工资而要求较高的实际福利)或选择偷逃税；税务当局也无法获得真实全面的信息。这种情况的出现，意味着高税率特别是高的边际税率对高收入进行调节的政策目标难以达到。 
　　高税率、多档次的税率制度往往难以到位，而难以到位的税制就无法实现其既定调节目标。纳税人对税制的普遍看法是决定税制运行成功与否的重要因素，一旦纳税人普遍感到自觉依法纳税牺牲过重，这样的税制就不可能长期存在。因此，为实现个人所得税的收入分配职能，在负担政策的选择上要遵循低税率、宽税基的思路。低税率使纳税人纳税时不感到牺牲过大，有利于自觉申报纳税，减少对收入的隐瞒，为建立个人所得税的档案和统计基础信息铺平道路。经过十几年甚至更长时间的不断积累，就能形成关于个人收入的真实全面的信息库，个人所得税的公平目标和征管效率的提高均以全面系统真实的信息为基础。也就是说，个人所得税改革要着眼于长远。相比较而言，低税率易于扩大税基、提高征管效率。为了使税制简明，税率级距的确定，应以家庭年人均应纳税所得额为标准来规定。个人所得税的超额累进税率为：家庭年人均应纳税所得额(指减除了免征额后的总所得)在12000元以下的部分，税率为5％；超过12000元未超过60000元的部分，税率为10％；超过60000元未超过120000元的部分，税率为20％；超过120000元未超过180000元的部分，税率为30％；超过180000元未超过552000元的部分，税率为35％；超过552000元以上部分，税率为30％。 
　　通过对全年人均应纳税所得额超过180000元未超过552000元的部分适用较高一点儿的税率，使得全年人均应纳税所得额超过552000元的家庭实际适用税率为30％比例税率，简化了税额的计算。 
　　实行最高边际税率较低的超额累进税制同时附以较高的扣除额会更有助于社会公平目标的实现。 
　　 
　　四、小结 
　　 
　　笔者设计的交叉型分类综合所得税制，对个人所得税税制的简化是比较盟显的。第一，少档次、较低的边际税率带来一系列的成本降低。例如，对于纳税人和税收征管机构来说，税率档次的减少使纳税在计算上大大简便了，降低了计税成本。再如，纳税人不再因为较高的累进税率而和税务机构进行博弈，降低了避税的社会成本；税收执行机构也可以节约部分监管支出。第二，家庭系数的应用和生计费用扣除的标准化，避免了西方国家实行综合所得税制，生计费用扣除的复杂和难以操作的困难，可以使纳税人非常方便地自行计算应纳税额。为体现公平而设立的税收优惠和税收扣除，如果在执行中过于复杂和模糊不清，就会被当作合法避税的手段。可以说，笔者设计的交叉型分类综合所得税制，避税的空间非常小。