财政税收论文：税费改革对农村基层组织建设影响情况的调查与思考(1)

    正在进行的 农村 税费改革，是继土地改革和土地联产承包责任制之后中央在农村进行的又一重大改革，被誉为" 中国 农村的第三次革命"。这次税费改革，对于减轻农民负担、改善党群干群关系、维护农村 社会 稳定无疑起到了积极作用。但是，税费改革也是一项十分复杂、牵涉面很广的工作，改革过程中出现了一些新情况、新 问题 ，给农村基层组织建设带来了较大的冲击，给新形势下农村基层工作提出了许多新的课题。为此，我们深入到我市昌乐、寿光、高密的部分乡（镇）、村进行了调研。 
一、税费改革给基层组织建设提供了重大 发展 机遇--重建干群鱼水情  
    人们常用"鱼"和"水"来比喻干群关系。然而近年来，在不少地方，农村基层干部与群众之间的"鱼水关系"已荡然无存。有的成了"蛙水关系"--平时干部在岸上呱呱叫，不收钱粮不下乡，收钱收粮才下"水"；有的是"油水关系"--干部和群众合不拢，各唱各的调；有的甚至成了"水火关系"--干群之间矛盾激化，水火不相容。造成干群关系不融洽的原因很多，但非常重要的一条就是存在国家、集体与农民的利益关系不合理、不规范的现行税收体制。这种不合理的体制下，基层干部的角色发生了错位，他们最主要的精力放在了向群众催粮催款上，"乡官"成了"税官"，绝大多数乡镇都是将收粮收款的任务层层分解，"千斤重担人人挑，人人肩上有指标"，基层干部如果完不成任务就可能奖金、福利甚至正常的工资都没有保障。名不正言不顺，基层干部催粮催款 自然 会受到群众的抵制。用基层干部的话说，催粮催款比"刮宫引产"（指计划生育工作）还难，是真正的"天下第一难"，结果是：狗混熟了，人搞生了，腿跑断了，气受够了，心累死了，形象黑了。"鱼水关系"成了"水火关系"，农民群众怨声载道，基层干部苦不堪言。不规范的体制催生出的最严重的恶果就是农民负担沉重，而农民负担问题正是造成干群关系紧张甚至引发干群冲突的导火索。 
这些年党和国家在减轻农民负担问题上出台过不少文件，采取过不少措施，但终因不规范的体制难以从根本上解决问题，紧张的干群关系也没有缓解。 
    这次农村税费改革的目的，就是要调整和规范国家、集体与农民的利益关系，将农村分配制度纳入法制化的轨道。这不仅是减轻农民负担的治本之策，也为密切干群关系提供了契机。 
    1、税费改革使农民得到实惠，农民负担大幅度减轻，促进了党群干群关系的改善。实行税费改革的根本目的，就是实践"三个代表",维护群众根本利益,切实减轻农民的负担，规范农村税费制度。去年实行费改税后，农民负担大幅度的减少，我市农民总负担将比原来减少30-35%,而下一步取消农业税，又是一项使每个农户都受益的根本性举措，意味着中国农民缴了两千年的"皇粮"从此划上"句号"。这是一件前无古人的事，是天大的德政。据粗略估算，取消农业税，我市农民人均要减轻负担60元钱。"60"块钱，对城里人，对有钱人来说，是不值一提的区区小数。但在当今尚不富裕的中国农民眼里，每个人口交60元也不是一件简单事。五口之家一年要交300元，他种那几亩地去掉化肥、种子、农药、水费等各项开支，又能挣几个300元呢？再说，300元可能维持一家两三个月的最低生活呢。问题还不在这里。因为有农业税，就给其他五花八门的费税"搭车"提供了平台，这样几倍于农业税的负担就会落到农民肩上。两年以后取消农业税，其他费税"搭车"的平台也随之失去，农民将从一反一正中大大获益，党和政府减轻农民负担的政策也因此才能真正落到实处，农民得到的实惠就更大。税费改革找准了干群关系紧张的症结所在，抓住了改善党群关系的"牛鼻子"，充分体现了党对农民的关心,将会进一步改善和密切党群干群关系。 
　　2、减少了干群矛盾，促进了农村的稳定。费改税后，首先是农民负担明显减轻，农民得到了实惠，气顺了，心齐了，一些误解消除了，缴税的积极性提高了，矛盾减少了。其次，费税改革的推行也得到了农民的认可，农民的纳税积极性有了明显的提高；而且税费改革将费改为税后，由于税收具有 法律 强制性，农民不再有讨价还价的余地。因此，改革后的农业税征收成本也将大幅度下降。征收方式的变革，减少了干部与群众的直接、正面摩擦，征收力度加大了，征收成本降低了，干群矛盾减少了。而取消农业税以后农村基层干部将会完全从从收钱收粮的事务中摆脱出来，有了更多的精力和时间为群众谋利益、办好事，拉近了干群距离，密切了党群干群关系。 
　　3、实行"一事一议"，促进了农村民主 政治 建设。费改税要求，在3年内逐年减少直至全部取消劳动积累工、义务工，村内兴办水利、修桥铺路等集体生产和公益事业的用工，村内兴办集体事业和公益事业，将遵循"量力而行、群众受益、民主决定、上限控制"的原则，实行"一事一议"，由村民大会或村民代表大会讨论决定。税费改革还要求，村务要做到"方案上墙、支出公开、费用透明"。这些措施将有力地促进农村民主政治建设，有利于提高农村民主管理的水平。     
    俗话说"解铃还须系铃人"，基层干部是基层政权的执掌者，是农村社会 经济 发展的决策者，是各种矛盾纠纷的协调者。干群关系紧张，主要责任在干部身上。基层干部一定要抓住这次改革良机，改善干群关系，重建干群鱼水情。

 二、税费改革给基层组织建设带来的不利 影响 
    1、财力明显减少，机构难运转。在调查中我们发现，财政紧张是基层当前最大的 问题 。税费改革，农民负担明显减轻，但与此相伴的是乡村两级财力大幅度减少。可以说， 农村 税费改革的过程就是一个乡镇财政日趋陷入困境的过程。去年费改税后乡镇财政收入平均减少三成左右。而今年农业税降低3个百分点、明年取消农业税以后对乡镇税收的影响更是显而易见。在我们调查的绝大部分乡镇中，工商业基础都比较薄弱，农业税占乡镇税收的比重都在50%以上。取消农业税以后，意味着断了乡镇的一半"财路"，乡镇税收主要来源是地方工商税收，在原本财力就捉襟见肘、入不敷出的情况下，这无异于是雪上加霜。财力的下降必将大大削弱基层组织建设的物质基础。据调查，税费改革后，昌乐县95%的乡镇、85％以上的村将陷入经费不足、正常运转困难的困境。如昌乐县唐吾镇，2003年实际财政收入410万元，其中农业税129万元，工商税收110万元，转移支付182万元。而当年需要的财政支出高达1047.3万元，其中上缴县财政598.1万元，镇级支出449.2万元，收支相抵财政缺口为656.1万元，整个乡镇的财政收入仅仅是上缴县财政的教师上划的数额；今年农业税降低三个百分点后，镇税收将会减少60多万元，在工商税收增长不大、涉农收费已经是"高压线"的情况下，对于如何弥补日益扩大的财政收支缺口乡镇也是一筹莫展。再看看村级财力。根据昌乐县财政局统计，税费改革前的2002年，县村级财力是783.28万元，村平1.8万元；费改税后的2003年村级财力为406．92万元，村平0.9万元，比改革前减少一倍多；而取消村提留、农业税附加以后，村里可以收取的就只有每人最多15元的"一事一议"公益事业费。据匡算，昌乐每个村平均每年需要5万元的收入才能保持基本正常运转，缺口达4.1万元。另外乡镇村级 历史 债务沉重且偿还困难。前些年，由于各种原因，不少乡镇、村背上了沉重的债务包袱。据统计，昌乐全县15处乡镇，平均每个乡镇债务约在600万元左右；全县400多个村，无债务的仅有４５个，全县村级债务总额为１．２６亿元，村均债务为２４．４万元。税费改革前部分乡村利用乡统筹、村提留逐年偿还了一部分，改革后无集体收入的村的债务偿还问题陷入了困境。 
    2、队伍难稳定。一是得失不相称，心理难平衡。税费改革后，为了弥补收入上的减少，各地相继采取合村并组、精简干部的办法以减少支出，使得基层组织人少事多的矛盾更加突出。减人不减事、合村并组后，管理幅度增大，各种矛盾增多，工作难度增强，使基层千部面临前所未有的压力；二是减人不增资，工资难兑现，收入无保障。税费改革后，为了完成上级任务和平衡各种关系，乡村财务的缺口最终大部分落到了现任干部的工资上，基层干部一年忙到头，却拿不到多少工资。在调查中我们发现，现在基层干部工资难以足额按时发放，工资被拖欠的现象很普遍，最近几年的调资在绝大部分乡镇也都没有兑现。在我们调查的几个乡镇中，除了寿光 经济 条件较好外，其他县乡镇干部平均工资在500元左右，他们的实际工资收入只相当于潍坊市同级别干部工资的1/3，而且不能按时发放，有的2月份的工资拖到5月还没有发。而基层干部是有怨无处诉，只能自己默默地忍受，或者是另谋出路，因为他们不可能象农民工那样采取极端的方式"讨薪"。再看看村干部的情况。税费改革过程中，在农民的利益得到强化的同时，集体的利益却被忽视了。税费改革前，农民与村级集体经济组织税费关系体现在村委会作为村集体的代表者而向农民收取的提留。"并税制"在去除乡统筹以及其他不合理收费等问题的同时，也把村提留一并改掉了。取消村提留，就是否定了村级组织作为集体土地所有者的 法律 地位，实际上也就取消了村级组织存在的物质基础。村集体经济名存实亡，导致大部分村干部的报酬很低甚至根本就没有报酬，他们辛辛苦苦干一年的工资收入还不如村里年青人外出打工的收入。如昌乐唐吾镇，有些村干部工作一年的报酬就是镇里年终给每个人送去的500公斤"慰问煤"。三是激励无手段，后顾之忧难解决。用"劳多，酬少，前无出路，后无退路"来比如处在 社会 最基层的乡村干部的当前处境一点不为过。基层干部缺乏升职的机会，村干部在村里最多干到村支书，既不能进事业单位，又不能进入公务员序列，在位时收入低，退休后也难以足额享受养老保险、医疗保险。而对于大多数乡镇干部来说，除了缺少升职、进城机会外，过低的工资收入也难以让他们象正常人一样生活。现实的反差不可避免地导致基层干部心理的失落感和不平衡，工作积极性不高，不少基层干部得过且过，甚至干脆"撂挑子"，基层干部大量流失，甚至在一些落后村出现了根本选不出村支书的情况。  
    3、实事难兴办。一方面，税费改革后乡村级财力下降，"无钱办事"的问题日显突出。改革后村内集体公益事业和两工使用都采用"一事一议"方式筹资筹劳，这也将影响农村公益事业的投入。因为有些工程并不能使每个农户受益，在认识不统一的情况下，费用征缴难，使得"一事一议"变成"有事难议"，特别是跨村的项目，难度就更大。另一方面，乡村负债面大，还债与办实事之间产生矛盾。加之税费改革后乡镇财政收入下滑、村级集体收入降低，在乡村现有的财力下，既要保"吃饭"，又要还债务，还要办实事，还不能违法乱收费，让基层干部感到很为难。 最终会出现农村公益事业无人干也无钱干的局面，使公益事业 发展 受到影响。 
    4、地位难巩固。应该说，税费改革对农村基层组织建设带来的影响还很多，比如，农村党员干部的培训经费如何解决；合村并组管理幅度增大后，如何加强对党员的 教育 管理，党组织如何有效地开展活动；农村干部如何进一步提高能力素质，改进领导方式和工作 方法 ，以适应新形势的需要等等。这些影响，集中反映一点，就是税费改革使得农村基层组织建设原有的困难和矛盾更凸显出来，构成了对农村基层组织的生存威胁。在农村基层组织赖以生存的物质条件不具备、农村干部队伍不稳定、农村党组织难以发挥应有作用的情况下，党在农村的领导地位和执政地位已经现实的受到了威胁。