财政税收论文：费改税基本思路与配套改革(1)

 　　 在近几年我国的 经济 生活中，一个令人关注的热点 问题 是税外收费越来越多，越来越乱。费多税少，费强税弱，以费挤税的问题日益突出。为此，进一步完善财政税收体制，逐步实行"费改税"就作为改革的重点之一提上国家的议事日程。"费改税"怎么改？本报" 理论 纵横"版刊登的这组文章，对这一问题进行了初步探讨。 
　　 
　　 我国 目前 的费税状况 
　　 
　　 国家税务总局科研所副所长刘佐认为，我国目前的费税状况很不合理，存在的主要问题有五个方面。 
　　 1、基金、收费占政府预算的比重过高。以1998年中央政府预算为例，税收、基金、国债等三项收入共计9186．5亿元，其中税收收入仅占50．5％，基金收入占11．6％，后者相当于前者的23％。据不完全统计，1996年全国基金、收费收入总额达4000多亿元，相当于同期预算内财政收入的60％以上。从省以下地方政府来看，非税收入比重过大的问题更为突出。在许多地方，基金、收费等预算外收入已经大大超过了地方税收收入，甚至超过了地方预算内财政收入。从部门来看， 工业 、 交通 、 教育 、卫生、城建、工商、公安等诸多部门都收取大量基金和收费，有些甚至超过了其自身向国家上缴的税收或者国家给予的行政事业经费。 
　　 2、收费部门和收费项目过多。据不完全统计，到1997年初，国家批准的行政事业收费项目有371项。其中，涉及 企业 的有217项，涉及59个部门和单位。地方收费项目各地情况不一，少则几十项，多则几百项甚至上千项，且名目不一，级次不一。 
　　 1995年底，全国约有各类基金690项。其中，国务院及其有关部门批准设立的有81项，省级人民政府及其有关部门批准设立的有401项，地（市）以下批准设立的有200多项。据财政部等部门1996年所作的联合调查，发现地方政府及其所属部门越权设立的基金、收费项目达3474个。各地区、各部门的诸多收费项目，必然要使他们投入大量的人力、物力、财力，如设立专门机构，建立征收人员队伍等，而有限的资金的分割、分散使用，又限制了其效益的充分发挥，地区、部门之间也难免"苦乐不均"，相互攀比。 
　　 3、滥收费、乱罚款、自收自支、管理不严的现象普遍存在。例如，超过规定标准收费，超过规定范围收费，同一部门重复收费，不同部门多头收费，巧立名目收费，搭车收费，甚至强行摊派。在一些收费部门，收费管理工作混乱，一些收费人员收费不开收据，甚至使用无效收据，其中包括白条；收费时"开价"很高，但是可以"讨价还价"，其中不乏中饱私囊者。有些收费单位甚至雇用品行不端的 社会 闲杂人员收费，默许甚至纵容他们胡作非为。一些收费部门违反财经制度，擅自截留并滥支滥用收费资金，不仅大吃大喝、盖房、买车，而且出现了贪污腐化和浪费等问题。这些不正之风和腐败现象引起了社会各界的强烈愤慨，严重地败坏了国家机关及其人员的声誉。 
　　 4、由于收费失控，加重了纳税人的负担。从我国税制的总体设计和各个税种的设计及其国际比较来看，我国的税负水平属于中等，例如，增值税基本税率为17％，企业所得税基本税率为33％，个人所得税最高税率为45％。从税法的实际执行结果及其国际比较来看，我国近年来的税负总水平（指税收占国内生产总值的比重，下同）只有10％至11％，属于偏低的水平。但是，我国除了税收之外还有大量的基金和收费等项目存在，这部分收入估计占国内生产总值的10％以上，所以纳税人的总体负担水平并不轻，估计超过国内生产总值的20％，高于一般 发展 中国 家的水平。特别是由于收费过多、过乱、过滥，大大地加重了纳税人的经济负担和精神负担，这对于增强企业的活力，促进经济发展的大局是极为不利的。在对外开放中，也不利于改善投资环境和吸引外资，近年来外商对此屡有反映，且日益强烈。 
　　 5、过多的基金、收费严重地扰乱了分配秩序，侵蚀了税基，蚕食了国家的财政收入，削弱了国家、特别是中央政府的财权。由于基金和收费与地方、部门的利益直接相关，并且往往拥有许多强制性的手段，如电力部门可以限电停电，工商部门可以吊销营业执照，交通部门可以扣留车辆等，征收力度往往大于税收，收费和基金的收入增长速度也快于税收，由此导致国家应得的税收流入了一些地方政府及其所属部门 、单位甚至个人的口袋。应当说，这决不仅仅是一个简单的税收、财政问题，而是一个十分严肃的 政治 问题。因为税权是国家主权的一个重要方面，税收收入是国家行使职能的财力保证。特别是在我国这样一个幅员辽阔，人口众多，经济发展总体水平不高，且各地区之间发展很不平衡的发展中大国，各地区、各部门都应当以国家大局为重，保证国家财政、首先是中央政府财政的收入。否则，国家的宏观发展战略就无法实施，各地区、各部门之间的协调发展也难以实现，局部的发展也会受到很大的限制。

　 中国 社科院财贸所 研究 员何振一撰文指出："费改税"应实行配套改革 
　　 
　　 何振一认为，要彻底解决乱收费 问题 ，必须在"费改税"的同时配套改革，挖掉 乱收费的制度根源。 
　　 何振一提出的配套改革的具体对策是：一个统一、三个同步。 
　　 一个统一，就是统一国家财政，将政府的一切公共收支统一纳入国家预算管理。不再保留任何放在国家预算外、实行自收自支自行管理办法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理办法，以便从国家财政管理制度方面挖掉产生乱收费的根源。 
　　 三个同步包括以下 内容 ： 
　　一是城市和 农村 "费改税"同步。实践表明，城乡收费有着密切联系。农村乱收 费项目许多是来自上级政府部门的推动和压力，诸如下达一些不切实际的"达标"、"升级"等等增加支出但没有经费供给的任务，乡镇就不得不开征新的收费项目，以满足资金需要；反之由于农村公共分配不规范，以及与上级政府职能范围缺少明确划分等等，乡镇政府又常常将一些开支推向上级，挤压上级政府同意开征新费以满足其需要。这样，如果农村实行"费改税"而城市不实行，其成果就无法稳定。因为即使农村实施"费改税"，决心不再开口子征收新费以后，由于财力有限，一旦上级政府部门压下收费新项目也难以抵制，近几年一些地方"费改税"试点的实践证明了这一点。农村"费改税"如果不和城市"费改税"同步，城市乱收费项目一旦涉及农村，农村也就难免在"费改税"后出现新的乱收费。 
　　 二是清理收费项目与行政事业体制改革同步。现在的各项收费无论是否合理，都 已打入各行政事业单位收支基数之中，其中不少合理或不合理的收费项目，还在支撑着一些不合理的机构和人员，支撑着一些不应当由政府举办的事业。如果在清理收费项目中废除了一切不合理项目的同时，不进行政府职能转换和改革事业体制，解散那些不合理的机构，将不应由政府养活的事业推向市场，就会由于"庙"还在，人还在，他们不可避免地要利用手中的权力，巧立名目再开新的收费，以满足自己的需要。 
　　 三是"费改税"与调整优化国家预算支出结构同步。费改成税后，其收入 自然 会纳入国家预算，原来靠收费支撑的机构和各项事业，也就随之失去经费来源，从而需要财政给予相应的支持，否则会造成各行政事业单位收支矛盾尖锐，不能正常实现其职能，结果就不得不再回到自我创收、巧立名目收费来增加收入的老路。然而就财政来说，仅靠费改税增加的收入，是无法满足这些行政事业单位支出需要的。因为现在的各项收费中，能够改成税的只是一部分，很大一部分会因其不合理而被废除掉。这样，财政因"费改税"而增加的收入量，势必大大小于原来各行政事业单位靠收费支撑事业的支出需要量。在"费改税"后，财政依然按原来的行政事业支出结构供给经费是不可能的。出路只有一个，就是在实现政府职能转换和事业体制改革的基础上，大力压缩行政经费支出，同时实现财政转型，从计划 经济 财政向市场经济财政转换，从市场可以解决的各项事业供给中退出去，全面进入必须由政府实施的各项事务供给领域，保障这方面的各项基本需要，依照新的职能结构，全面调整和重新构建支出结构。这样，才能有效地满足各方面基本需要，使各方面没有必要再去自找财源，乱收费现象就可随之消失。 
　　 
　　收费分类及其含义 
　　 
　　 国家税务总局科研所课题组对我国 目前 的各种收费进行了 科学 分类及其含义 分析 。（1）行政性收费。 这类收费是政府行政部门为了履行其职能，对自身经费不足的一种补助。（2）事业性收费。这类收费是国家规定的实行事业管理的单位为了履行自身职能而收取的费用。我国事业性单位的经费来源存在三种情况：一是国家财政全额拨款的单位，一般不允许收费；二是国家财政部分拨款，部分的经费依靠自身创收解决，可以按有关规定和标准收费；三是国家财政不予拨款，完全依靠自身创收收费解决支出。应当讲，后两种情况的事业性收费，只要是作为成本补偿性与使用性质的收费，应当是合理合法的，属于使用费。但是，某些事业单位代政府履行职能，经费已到位再收费就属于乱收费。目前存在的使用性质的收费，如一些工本收费应当是允许的。（3）基金。这是指具有专项用途的事业 发展 资金。但是在实际执行中，已经出现不按规定、不报国务院批准自行设立基金的问题。（4）其他收费。除了上述收费以外的所有收费，包括各种非规范的"三乱"收费在内。