财政税收论文：我国建立高绩效政府的路径选择

 摘　要：高绩效政府是指政府在履行行政责任的过程中，在注重 社会 公平的基础上，能够积极回应公众要求，追求公众满意，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。我国建立高绩效政府的路径有：一是继续推进行政体制改革，主要是对行政权力的进一步定位和划分；二是进一步完善制度环境，如人大监督制度、社会监督制度；三是运用 科学 的管理工具，如绩效评估、全面质量管理；四是加强政府人力资源管理，主要是培养有效的公共管理者、有效地利用激励和建立 学习 型政府组织。

　　关键词：高绩效政府；行政体制；制度环境；管理工具；人力资源

　　笔者在《论高绩效政府》（《郑州航空 工业 管 理学 院学报》，2006年第1期）一文中对高绩效政府进行了论述，指出高绩效政府就是政府在履行行政责任的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应公众要求、追求公众满意，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。 目前 ，树立科学 发展 观，构建和谐社会已成为我国各级政府的共识，建立将效率、效益和社会公平放在同等重要位置的高绩效政府已成为各级政府的必然选择。在建立高绩效政府的政府改革上，西方比较有代表性的有：英国梅杰政府实施了"公民宪章"运动；美国克林顿政府实施了"重塑政府运动"；美国布什政府提出"政府应该是由结果导向，它不由过程由绩效引导"，并确定了政府改革"以公民为中心，以结果为导向，以市场为基础"的三大原则，等等。我国面对建立高绩效政府的目标，应该在立足于 中国 特殊的行政生态环境的基础上，借鉴一些西方政府改革的成果，按照建设有中国特色社会主义社会的要求，形成有自己特色的公共行政体制及公共管理模式。

　　一、继续推进行政体制改革

　　继续推进行政体制改革是建立高绩效政府的根本所在。我国的行政体制改革已走过了二十多年的历程，近年来，行政体制改革的步伐有所加快，并在机构改革、职能转变、行政审批等方面取得了重大进展。但是，我国的行政体制与 经济 社会的快速发展比较起来，还是有些滞后。因此，必须继续推进行政体制的改革。

　　1.继续推进行政体制改革，必须树立"以公众为中心，以市场为导向"的行政理念。以公众为中心，就是政府的公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变；以市场为导向，就是通过引入市场机制和市场力量来改进公共服务的提供，将不必由政府承担的职能移交给社会组织。具体地说，一是要树立服务观念，以公众的满意度为服务标准。政府要把公众的需要放在工作的首位，确立"服务至上"、"以民为本"的观念，全面提升政府的服务质量。二是要树立加强市场机制建设和提供良好公共环境的理念。政府要向社会提供一个稳定、统一、公开、可预期的公共环境，保证各种创新机制有效运转，维护市场的公平竞争秩序。三是要更加重视市场调控。政府应将经济生活"总指挥"的角色让给市场，通过市场机制的作用实现资源的最优配置，通过自由竞争机制激发市场主体发展经济的动力。

　　2.继续推进行政体制改革的核心 问题 是要进一步定位和划分行政权力。第一，重新界定政府与社会和市场的关系，将部分行政权力"外移"或"内移"。"外移"就是将一些政府职能向市场、社会和 企业 转移，并服务于市场、社会和企业。大量的技术性、服务性社会服务，可以由中介组织来承担，它能够有效地降低政府决策成本，推动社会经济的良性循环和发展。"内移"就是要解决政府的管理或服务"不到位"问题。要加大政府在外部效益大于内部效益领域的投入，如基础 教育 、公共卫生、部分基础设施等；要从公共利益出发，利用经济、 法律 、技术标准等政策工具，对企业行为的"负外部性" 影响 进行积极管理；要加强社会保障，更多地关注社会弱势群体，等等。

　　第二，建立高效运转模式，将行政权力"平移"和"下移"。"平移"指同级政府工作部门之间职能的转移，就是将一些政府部门过于集中的权力分散，或将相似的职能合并为同一个部门。相似职能部门的合并是政府机构设置中的基本要求，可以有效避免政府机构容易出现的规模膨胀、职能重叠、效率低下的综合症。中国目前在政府职能部门的合并上可以说已经取得了一定的成效。权力分散的重点就是将现行一些政府部门集决策、执行、监督于一身的体制剥离开来，让有决策权的没有执行权和监督权，有执行权的没有决策权和监督权，有监督权的没有决策权和执行权，构建分离制约又能协调运转的新体制。"下移"指上级政府的某些职能向下级政府、基层政府转移，就是权力向下流动，实现职能下属化。职能下属化应有规范原则，这种规范性应被转变为一项高层次的宪法原则。首先，要从观念上确定原则，真正实现把决策权力落实在最小权力单位上，即成本收益完全内部化的最小单位上，做到把所有应该下放的权力下放给下级政府，让下级政府来决定地方事务，由上级政府来解决具有整个辖区效应的事务。其次，要完善政府职能下属化的制度框架，通过宪法以及相应的法律，厘清各级政府的关系，解决各级政府之间的权限冲突。以持久的可预见的制度，而不是以权力，也不是以短期的迫切需要，来确定各级政府之间的关系，必将有利于处理上下级政府之间的关系，实现政府职能下属化的规范。最后，要坚持财政平衡的原则，控制公共资金的纵向转移。要有效控制再分配收入转移，使各级政府承担相应的财政责任，靠征税、收费和借贷来筹措资金，完成其负责的任务。

　　二、进一步完善制度环境

　　政府及政府改革总是在一定的制度环境中存在和运行的。制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的 政治 、社会和法律基础规则。①制度环境并不是不能改变的，它同样随着社会、经济的发展而改变，如宪法的修改，就是为适应社会发展需要而作出的制度环境改变。中国的制度环境决定着中国政府改革的方向，制约着其基本的价值选择以及具体的政策选择。所以，要建立高绩效政府，就必须进一步完善制度环境。

　　1.确保政府依法行政是促进高绩效政府建立的基础。目前，我国要按照科学发展观的要求，更加重视社会管理、公共服务方面的立法，加强公众关注的热点、难点问题的立法。行政管理的各个领域、各个方面的法律法规都必须健全和完善，使政府行政有法可依。要强化落实行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政许可法和公务员法等，以加强对行政机关及其公务员行政行为的制约，提高执法水平。行政程序法可提高行政效率，保障行政活动的民主化、公开化、理性化，应尽快制定，它的完善，是法治国家的重要特征。

　　2.加强人大对政府的监督制度建设是促进高绩效政府建立的根本。为了能够有效地对政府进行监督，人大必须改进自身的运行机制和强化人大代表的职责。首先，人大对公众的申诉或代表反应的问题，要建立能有效处理的良好运行机制，提高对问题进行深入调查的能力及处理问题的能力。其次，人大要建立与代表经常接触或与公众沟通的平台，确保能及时了解社情民意，如设立公开的网站，定时接待公众，等等。第三，必须改进人大代表，特别是县、市人大代表的选举办法，可以在一些地方试行代表候选人与公众面对面交流，而不是仅仅让公众了解一份 简历 而已，然后逐步推广。强化人大代表的职责，必须实行一些行之有效的 方法 。如要求人大代表（特别是县、市人大代表）定期与选区群众面对面接触，了解民情，体察民意，要向群众公布自己的通讯地址、 电子 信箱；人大会上每个人大代表都要有相关议案，要敢于、勇于就具体的问题向政府提出质询，并确保人大代表按照自己的意愿投票选举政府官员。

　　3.加强社会对政府的监督制度建设是促进高绩效政府建立的关键。建立高绩效政府是不能单靠政府自身的，必须建立起有效的社会监督制度。最近几年，社会对政府的监督力度已有明显加强，但监督制度还必须进一步建立和完善。要建立和完善民主参与的具体制度。如在行政执法和执法监督方面，要建立和完善行政执法批评投诉制度、行政处罚和行政许可听政制度以及行政执法民主评议制度等；要建立民主参与的信息平台，充分利用政府网站和新闻媒体等 现代 化信息手段，确保公众对政府的知情权，使公众广泛地参与行政决策、行政执法等政府行政管理活动；同时，要尽快制定符合现实的"新闻法"，以加强新闻媒体的监督力度，保障新闻工作者尤其是记者的批评权、知情权。

　　4.加强党的执政能力建设是促进高绩效政府建立的本质。中国共产党作为执政党，政府的主要领导及各部门的领导基本都是各级党委的委员或常委。所以，加强党的执政能力建设可以说是推动高绩效政府建立的本质。中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》对如何加强党的执政能力建设进行了详细的规定，这其中的关键，是进一步发扬党内民主和认清领导干部在建立高绩效政府过程中的关键作用，加强对领导干部的管理。要改革和完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，在条件成熟的地方实行党内竞选，并逐步推广，将真正德才兼备、注重实绩、公道正派的优秀干部选拔到各级领导岗位上。

　　三、运用科学的管理工具

　　行政体制改革和制度环境是建立高绩效政府的基础，但政府要实现高绩效，还必须在履行行政责任的过程中运用科学的管理工具。有效的科学管理工具的运用，可以对建立高绩效政府起到积极的、强有力的推动作用。

　　1.绩效评估。政府绩效评估是对各级政府或政府工作部门的工作状况做比较全面的综合判断。绩效评估的关键是必须有一套科学、客观、合理的评估体系。一是政府绩效评估的主体要来自于社会方方面面的组织和团体，将上级部门、同级机关、下属部门以及社会的方方面面"顾客群体"的评估综合起来，将社会对政府的满意度放在更为重要的位置，真正体现公共责任的理念。二是评估必须有多元的价值标准。不仅要在经济效益上评估，更要在社会效益和政治效益上评估，看其能否促进经济增长和社会进步以及能否确保政治稳定和维护社会公平。三是要采用综合的、科学的评估方法。政府绩效的指标有量的指标，也有行为的指标，因此，对不同的评估客体必须采取有针对性的评估工具和方法，注意评估方法的多元化，既要有定性的 分析 ，又要有定量的评估。

　　2.竞争与企业化管理。通过引入市场竞争机制提高政府的绩效，是现代政府公共服务中的一个流行趋势，也符合市场经济发展的要求。竞争不仅能节约资金，更有助于提高政府的公信力。对由政府提供并承担费用的产品和服务，必须尽可能地使各种组织参与竞争，利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。如在公共工程建设领域，凡是属于经营性和竞争性的项目，应当通过公开招投标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制。

　　某些公共组织可以像运作企业那样运作（虽然不能像运作企业一样来运作政府），可以将这些公共组织置于由付费顾客和激烈的竞争者支配的环境，并要求他们对其财政底线负责，这就是企业化管理的行为。②企业化管理的最大好处体现在：被转化为公共企业的公共组织必须倾听顾客的心声，必须为生存而竞争，必须努力提高服务质量和降低运行成本。因此可以节约资金，确保顾客利益最大化，实现政府的高绩效。我国现在有些地方政府已将一些公共组织转变为企业化组织，如城市的公共 交通 、环境卫生治理等领域。企业化管理是政府改革的过渡形式，其中还存在着产权不清、委托-代理等问题，所以，政府要在运作过程中，进一步明确哪些职能必须保留在公共部门，哪些职能要最终交给民营企业，以从根本上提高政府的绩效。