财政税收论文：国家创新体系中的政府推动机制及其启示

 [ 内容 提要] 政府在国家创新体系中具有重要的地位，是自主创新的重要组织者。对此，国外有许多我们可以借鉴的成功机制。本文通过论述国家创新体系思想的形成，表明政府在其中所具有的重要作用。并进一步对国外政府在制度环境建立、创新人才培养、中小 企业 扶持、政府资金投入等多个方面的积极措施进行了系统 总结 。最后提出这些机制措施对我国政府的几点启示。

　　[关键词]  自主创新，政府，国际经验，借鉴

　　国家创新体系及其主体的作用

　　1.国家创新体系思想的演进

　　1841年，德国古典 经济 学家弗里德里希·李斯特出版了著名的《 政治 经济学的国家体系》，他明确指出并深入 分析 了国家专有因素即国家所处的 历史 条件、文化传统、地理环境、 自然 资源以及国际背景等对一国经济 发展 政策战略性选择的决定性 影响 ，他的 研究 成为"国家创新系统"研究的历史起点。

　　1912年，美籍奥地利经济学家熊彼特在边际效用和一般均衡论的基础上，在著作《经济发展 理论 》中首次提出"创新"概念。按照熊彼特的定义，创新就是建立一种新的生产函数，在经济活动中引入新的思想与 方法 ，以实现生产要素新的组合，包括产品创新、工艺创新、市场创新、资源开发利用创新和体制管理的创新。该理论强调新要素的引入是经济、 社会 发展的不竭源泉。

　　英国经济学家克里斯托弗·弗里曼将李斯特的国家专有因素传统与熊彼特的技术创新论有机地结合起来。他在1987年出版的《技术政策与管理绩效：日本的经验》一书中，首次提出国家创新系统概念。他认为，国家创新体系是由公共部门和私营部门中各种机构组成的 网络，这些机构的活动和相互影响促进了新技术的开发、引进、改进和扩散。1993年，英国经济学家纳尔逊在其主编的《国家创新系统》一书中进一步比较、分析了美国和日本等国家和地区用于资助技术创新的国家制度体系，明确指出： 现代 国家创新系统既包括各种制度因素、技术创新因素，也包括致力于研究公共技术知识的大学以及提供政府基金、规划等机构，它们既相互竞争也彼此合作，共同促进了本国经济的高速发展。

　　国家创新体系思想是多年特别是近年来发达国家对其经济社会发展进程进行研究总结而得出的理论成果，也是发达国家依靠创新谋求经济快速发展过程的真实写照。这种思想方法从更深层次的角度透彻地分析了导致国与国之间经济发展差异的根本原因，同时也向世界展示了一条依靠不断完善本国创新体系，进一步提高自身创新能力和创新绩效以谋求经济发展的道路。

　　2.国家创新体系中的主体构成及其合作机制

　　按照OECD的定义，国家创新体系是由政府、企业、公共研究和开发机构、 教育 与培训机构以及 金融 机构五个部分相结合组成的网络系统。各部门分别具有不同的功能，提供着不同的服务，承担着不同的责任，强调系统中各行为主体的制度安排及相互作用。该网络系统中各个行为主体的活动及其相互作用旨在经济地创造、引入、改进和扩散新的知识和技术，使一国的技术创新取得更好的绩效。它是政府、企业、大学、研究院所、中介机构之间寻求一系列共同的社会和经济目标而建设性地相互作用，并将创新作为变革和发展关键动力的系统。它与一个国家的经济体制、历史文化、资源、大小、 科技 和经济发展水平等国情都有关系。其核心内涵是实现国家对提高全社会技术创新能力和效率的有效调控和推动、扶持与激励，以取得竞争优势。

　　一个成功的国家创新系统应具备以下两个基本条件：其一，系统的组成部分具有强大的实力并且充满活力；其二，系统组成部分之间发生着广泛而建设性的相互作用。创新主体间密切有效的联系与合作能够使创新资源在主体间高效流动，有利于降低创新风险，减少创新成本，加快创新速度，提高创新效益，从而提高国家创新系统的整体效率。因此，在国家创新体系中，政府在国家创新系统这个网络中起着非常重要的作用，扮演着指挥者和协调者的角色，是自主创新的重要组织者。政府部门在自主创新体系中的重要职能是营造自主创新的氛围，制定优惠的政策，为科技创新和人力资源开发、基础设施建设等提供支撑，完善创新的投入机制，并为创新提供优质的后勤服务，为自主创新打造平台。政府的这种推动作用还体现在对本地企业的支持上，企业则主要是在政府的引导下，根据市场需求，不断开发和推出新产品、新工艺、开发新市场等，依靠自身的市场竞争能力获取经济效益。需要指出的是，政府与其他组织、机构之间的关系并不是直接控制的关系。虽然这些组织机构向某一个政府部门负责，但其具有自治地位。

　　政府构建自主创新环境的机制

　　1.通过扶持性 法律 法规的制定，为市场主体创新创建良好的制度环境

　　无论是企业的技术创新，还是教育科研机构的知识创新，都离不开政府的创新扶持政策。美国政府在这方面的做法相对完善，具体表现在以下几方面：一是制定有关创新的法令、法规，为企业和科研机构提供了一个有助于创新的政策环境。如1980年建立了第一部《技术创新法》，并且同年在Bayh-Dole法案中，允许美国大学将联邦政府资助研究的结果申请专利，这项政策大大激励了大学研究者从事商业 应用 研究或与商业部门合作的决心和信心。1986年，美国提出了技术转让法，旨在建立公共和私营部门的合作伙伴关系，以提高美国公司在全球经济中的竞争力。二是制定相关的税收扶持政策。1981年，美国国会通过《经济振兴税法》，规定企业超过基期平均年研究开发费用的那部分当年研究开发费用的25%可用以抵税。1982年，美国国会把长期投资最高所得税率降为20%，再加上同年的"小企业创新研究规划"，这些措施使美国新技术小企业如雨后春笋般地发展起来。三是美国还制定了许多较为健全的保护软件和知识产权的法规、法案，为创新提供了法律保障。

　　2.通过积极培养和吸引科技创新人才，为提高自主创新能力提供智力支持

　　英国为提高自主创新能力，在人才战略上主要有如下做法：一是设立高等教育创新基金，主要为高科技人才的培养、创业和大学科研成果向商品化转移提供支持。"高等教育创新基金"与高等院校及企业和社区相结合，支持在大学周围建立各种科技网络群，同时，还支持各大学内部建立专门机构从事专利申请与保护、资金启动、公司筹建和市场开发等活动，有力地促进了英国大学周围高科技网络群的形成。二是实施培养和吸引人才计划。英国一方面出资改善在校博士生的生活条件，同时大力吸引外国留学生和科研人员到英国 学习 和工作，放宽对他们的入境限制，在学习、工作、生活方面给他们创造必要条件。2002年英国还实施了一项"高技能移民计划"，专门用于吸引高层次海外人才。

　　美国为提高自主创新能力，非常重视科技创新教育，重视对创新人才的培养。在1999年，美国的教育投入就达6350亿美元，占GDP的7.7%。政府还大力推进教育改革，鼓励学术界开展旨在加快培养创新人才的理论研究，确定了创新教育的工作思路，制定了符合培养创新人才要求的教学大纲和教材，建立了创新人才的培养机制。为提高美国公民的科技素质，美国还先后颁布了《教育与培训战略计划》、《小企业技术转移研究计划》，鼓励大学、科研机构和企业科研人员相互流动。此外，美国还十分重视引进外国优秀的 科学 技术人才，通过放宽移民限制、增加签证名额、提供优惠的留学政策、提供充足的科研经费和良好的工作环境、出台特殊奖励制度等措施，吸引大批国外高科技人才到美国创业，为美国建立创新型国家、提高自主创新能力提供了人才支撑。

　　日本非常重视搞好教育和人才方面的服务。为此，在加大投资力度，发展教育事业的同时，注重改革教学内容和教学方式、方法，以培养适应经济发展的人才。学生毕业后，还必须到公司接受特定的培训。这样，为日本的技术引进和技术创新提供了高素质的人力资源。

　　3.通过制定前瞻性的科技发展战略引领企业创新的发展

　　进入20世纪后，针对欧盟在科学和技术方面领导地位的日渐衰弱和欧洲企业在新技术商业化方面的滞后，欧盟各国积极推行新的创新政策，意在强化技术创新，推进科技进步，与美、日抢占高科技制高点。在欧盟各国中芬兰政府的表现最突出。促使芬兰经济技术实现跨越式发展的主要原因，在于芬兰政府制定了一个正确的科技发展战略及其相配套的卓有成效的技术政策。芬兰政府制定了以创新为核心的技术政策的基本框架，率先为建立信息社会制定发展战略与相应的技术政策，在信息技术和生物技术等新技术崛起的基础上创建新的 工业 产业。同时进行经济改革及解除许多的市场管制，建立一套完整、综合性及高度互动的国家创新系统。关键的目标是强化基础产业的竞争力，并发展高科技产业。芬兰国家创新系统涵盖了从产业的培育到成长过程的范围，为一综合性的体制，职能是提供企业研究与开发的技术、风险性资金，帮助企业开拓国际市场、提供训练与发展等。实施正确的技术政策和建立国家创新体系，使国家和企业的竞争力大大提高。

　　日本一向重视国家对企业的宏观指导。从明治维新之后，日本就制定了"技术立国"战略。20世纪90年代中后期，日本国家创新模式发生了一次质的转变，对原有的创新体系作了方针上的调整，由原来的"技术立国"转变为"科学技术创造立国"，围绕着有利于创新这个中心，一系列重建和改革工作正在全面铺开。2002年，日本首次将知识产权视为基本国策，旨在研究如何通过知识产权制度促进发明和创新的产生，最终提高日本经济的竞争力和活力。

　4.通过促进各主体之间的合作机制提高国家创新体系的效率

 

　　美国创新行为主体之间的联系与合作主要表现为政府、企业、大学双边合作体系。从20世纪80年代开始，美国政府利用"联盟"来提高各市场主体的所得利益。实业界、大学与研究开发部门实施了各种有效合作，企业更加看重大学教育的创造性过程，把它作为创新的一种源泉。大学把企业作为科研资金的一种重要来源和检验科研"有用性"的一种重要方式。现在，美国已在超过200所的大学校园里建立了1000多个正式的大学和企业联合研究中心。此外，加上开放制度、政府政策体系以及创业文化因素等，构成了美国高效的创新制度结构和制度环境。尤其值得注意的是，近年来美国在双边合作基础上建立了政府、企业、大学、军方的全方位多边合作体系。一方面，在联邦政府的指导下，由农业部、商务部、能源部、卫生总局和国家宇航局组织实施"技术分享"计划，实行技术和科研设备分享。政府允许企业以签订合同的方式获得软件、图纸、技术数据以及其他资料，以促进国家资助的非专利科研成果的转让和商品化。另一方面，联邦政府也组织建立一些跨学科的合作研究中心，通常设在大学或科学园区内，由国家科学基金会资助和指导。中心的任务主要是面向工业界，从事重要领域的科技开发和提供信息咨询以及人才培训方面的服务。此外，全国还定期召集工业界、学术界和政府代表开会讨论从"关键技术"名单中选出具体技术的 问题 ，确定可资助的项目，并对企业界提出的实施方案进行技术和商业评议。创新主体间密切有效的联系与合作能够使创新资源在主体间高效流动，有利于降低创新风险，减少创新成本，加快创新速度，提高创新效益，从而提高国家创新系统的整体效率。