财政税收论文：中国县乡财政体制的重新构建和设计

 改革开放20多年来，我国农村经济与社会取得了较大发展，农民收入水平有了较大程度的提高，但是，农业、农村经济与社会发展仍面临着许多困难，需要采取更为有效的制度创新和政策调整，而完善的公共财政体制建设则是不可缺少的一个重要方面。中国农村公共财政制度建设虽然在改革后取得了一些进展，但始终没有解决好政府应该做什么、不应该做什么，各级政府之间关系以及建立什么样的农村税费体系并采取何种途径来保证县乡政府提供农村经济与社会发展和农村居民所需的公共产品和服务等问题。基于此，我们认为县乡财政体制重建和改革的整体思路是："一级政权，一级事权，一级财权，一级监督权"，并配之以自上而下的转移支付手段，来完善分税分级财政，也就是说，必须重新划分政府层级和财政层级；然后界定各级政权包括县乡级政府基本职能；之后构建多元化和民主化的理财机制，最后必须发挥地方民众对地方政府的监督权力，真正实现基层政权和财政的民主治理。

　　减少政府层级和财政层级

　　如果说现代政府存在就是为民众提供公共物品和公共服务的话，那么根据最优公共品规模和最优辖区理论，每种公共品都有最优消费规模和地区，而事实上也不可能设置众多的政府层级和财政层级。因此，以适宜的政府层级来提供公共物品和服务是比较现实的选择。我国五级政府架构与分税分级财政体制是根本冲突或不兼容的，分税分级财政体制要求每级政权必须有相应的税种作为财权支撑，以保证其有稳定充足的税收来源。而对于我国五级政权，28种税种，很难有合理的划分，特别是对乡镇一级政权基本没有收入来源保证其作为分税分级财政的一级政权运行。近几年的乡镇政府运行也充分说明了此类问题，"三农"问题某种程度上也是县乡财政问题，其直接原因也在于乡镇政府收入来源溃乏，县乡政权由于其财政自给能力一直较低，不论是分税制改革前还是改革后其自给能力一直都处于0.5左右，即财政支出一半必须通过非税方式解决。存在乡镇一级政府，县级财政也就顺理成章将财政缺口转嫁给乡镇财政，但这并非说撤销乡镇政府就会解决县级财政困难。乡镇政府的七站八所、几套班子以及超编几倍的工作人员撤减可以大大减化基层政权。

　　与当前机构改革和政府高效改革有机结合，近几年工商、税务、电力、技术监督等机构纷纷垂直领导，并且按经济区域设立下派机构。乡镇一级教育支出占总支出的50%左右，如果由县级支付，再加上行政管理费用的裁减之后乡镇基本没有什么实质性内容，作为一级政权也就没有存在的实质性意义。另外，考虑虚化地市一级，地市一级起先是地方行政专署，后由于地市合并实化为一级政府。从财政收支职能上看，地市一级职能还处于较强地位，这一点与乡镇政府不同，但大多地市财政职能实质上属于过渡性职能，各县与省级政府联系较实。对当前中国行政体制改革而言，可以实行中央、省、县三级政权实化，虚化地市与乡镇政权。当然，这几项改革都存在颇多困难，但乡镇政权撤销或合并或虚化却是可行的选择。

　　重新界定县乡政府职能

　　政府层级划分后，一级政府对应一级事权，正确合理的县乡政府事权界定也是划分政府财政的保障。下文对县乡政府职能的界定是基于假定县乡两级政府都已存在并且具有合理的行政管辖区域。我们认为县乡两级政府职能如下：

　　县级财政的公共品和服务包括：（1）具有外部性，但收益与成本不溢出本辖区的地方公共品，如公共安全、民事纠纷处理、县级道路、县级土地整治；（2）外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务，如基础教育、中等教育、卫生防疫、跨县级公路、公路建设、区域水土治理、环境保护等；（3）具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其他福利项目；（4）基本的行政管理。

　　乡镇财政的公共品和服务包括：（1）具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；（2）外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；（3）具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其他一些社区福利项目；（4）基本的政府行政管理。