财政税收论文：加强地方财政管理 努力提高财政效益

　　在1997年7月召开的全国财政工作会议上，财政部部长刘仲藜强调指出：要把改革和加强管理作为贯穿财政工作始终的一项经常性工作，争取在本世纪末或下世纪初，使中国的财政管理水平有一个大的提高。当前和今后一段时期的财政工作，特别是地方财政工作，应该按照刘部长的这一指示精神，大力加强和改进财政管理，努力提高财政效益。

　　在现代社会中，面对日益激烈的经济、政治、军事、人才、科技等方面的竞争，许多国家、地区和组织都把焦点集中到加强和改进管理工作上来。管理不仅作为促进发展的一个重要工具，同时也作为促进发展的一种稀缺资源，在一国的经济发展中发挥着重大作用。据经济学家估算，在当今发达国家的经济发展实绩中，高达60％的份额应归功于管理因素。因此，一国经济管理工作的好坏，在很大程度上决定着该国的经济发展实绩。

　　在我国，党中央和国务院历来十分重视管理工作。江泽民总书记和李鹏总理在一些重要讲话中多次强调加强经济管理工作的重要性，朱容基副总理也提出要把管理作为一门科学和兴国之道，大力宣传、研究和总结。1995年以来，党中央、国务院把整顿财经秩序、严肃财经法纪列入经济工作的重要日程。1996年底召开的中央经济工作会议，再次要求把此项工作作为1997年经济工作的重要环节来抓。现在，越来越多的人们认识到，借助科学管理把各种分散的资源有机地结合起来，形成一个优化的系统整体，能够产生"整体大于它的各个部分之和"的系统功能，使一个国家。一个地区或一个单位在激烈竞争中立于不败之地。我国是一个人均资源相当贫乏的发展中国家，当前面临着实现现代化、缩小同发达国家的发展差距这一历史重任，从根本上来说，这只能主要依赖于加强和改进经济管理工作。

　　财政管理工作既是经济管理工作的一个重要方面，又直接和间接地影响到整个经济管理工作的好坏。长期以来，与粗放型的经济发展战略相适应，我国的财政发展也走过了一条粗放型发展道路，其基本特征是重收支规模而轻财政管理，重分配而轻监督，重平衡而轻效益，重人治而轻法治，重经验而轻理论。在这样的模式中，管理观念和"向管理要效益"观念，很难扎根于各级领导和财政部门心中，更难以落实到各项工作中。

　　在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，我国财政领域中出现了许多新情况、新问题，提出了新任务。随着财政规模的不断扩展和利益主体的多元化，财政管理工作的复杂性和艰巨性也远不能与过去同日而语。在这样的背景下，如果继续沿用传统的粗放型财政发展战略，如果不大力推进以管理为基石的集约型财政发展战略，中国的财政发展是绝无出路的，振兴国家财政也决无光明的前景，对于这个问题，必须站在战略的高度来认识。改革开放以来，我国的财政收支规模已扩大了许多倍，但财政状况至今没有根本好转，财政领域中尚有许多深层次的问题亟待解决。分税制财政体制实施三年多来，财政收入年均增加1000多亿元，增幅高达20％以上。另一方面，财政困难和财政管理中的种种问题没有根本改观。两方面的这种反差，迫切要求我们努力促进财政发展战略的转轨，而重视和加强财政管理工作，正是实现这一转轨的关键性因素。

　　1994年实施分税制财政体制以后，财政管理工作相对滞后的问题更加突出，深层次问题进一步暴露出来，特别是违法违纪的势头尚未得到彻底遏制，财经纪律松弛的状况尚未扭转，成为制约国民经济发展的重要因素。税收上的随意减免税、偷税。骗税和欠税情况严重；越权设立基金、乱收费、乱摊派和乱罚款的现象相当普遍，预算外资金侵蚀税基，脱离国家预算管理，在一定程度上削弱了国家财政的宏观调控能力。财政支出上约束不严、增长过猛以及虚报冒领、铺张浪费和结构不合理的现象也在许多地方普遍存在。预算管理中的问题也相当突出。许多地方的预算编制及其准备时间太短，草率程度和脱离实际的情况较为严重；加上预算执行中人为的干扰因素太多，预算执行部门在整个一年中都得忙于调整预算，尤其是不得不一而再、再而三地追加预算，损害了预算的权威性、严肃性和有效性。由于预算编制和执行中大量的问题最终会推延到决算工作中，财政部门每年都得花大量的时间和精力，这是一种不正常现象。财政管理领域中存在的这些问题，一方面表明当前的财政管理工作还较为薄弱，另一方面也说明，这些问题只能主要通过进一步改进和加强财政管理工作加以解决，希望各地财政部门高度重视此项工作。

　　地方财政是国家财政体系中的一个重要组成部分。我国有4级地方政府（如果再加上承担了许多政府职能的"村"级组织，可以说是"4.5"级地方政府），是世界上地方政府级次最多的国家。改革开放以来，我国地方政府在社会经济事务中的作用不断扩大，目前已承担了大部分具体的政府事务；从支出比重上看，1996年，地方财政支出总额高达5700亿元，占当年全部财政支出的三分之二以上，以此而言，地方财政已成为国家财政的主体。从各国的发展趋势看，地方政府在一国社会经济事务中扮演着日益重要的角色，因此，国家的财政资源中将有更高的比例使用于地方一级。在这样的背景下，加强财政管理，努力实现财政工作重心的转变，对于地方财政来说更具现实意义，也是一项更为复杂和艰巨的任务。

　　二、加强财政管理必须以提高财政效益为中心

　　现代管理所遵循的基本原则是效益原则。由于资源的稀缺性，一切管理工作的出发点和最终目标，都应该是力图以最小的投入和消耗，获得最大的效益；管理者在管理活动中，要牢固树立效益观念，把追求最大的经济效益和社会效益放在管理工作的核心位置，改变一切忽视效益的管理思想和方式，这就是现代管理的效益原则。按这一原则的要求，管理工作的一切职能、手段、方法和其他要素，最终都应为有效地实现最佳管理效益服务，并且把效益的高低作为衡量管理工作好坏的基本标准。管理工作者只有坚持效益原理，才能做好现代管理工作。管理不讲效益，只能是一种无效的管理。

　　效益是管理的永恒主题。任何组织的管理都是为了获得某种效益，因为效益的高低直接影响组织的生存和发展。从本质上来说，管理就是对效益的不断追求。管理工作要重视短期效益，但更应重视长期效益；要重视局部效益，但更应重视全局效益；要重视经济效益，但更应重视社会效益。理想的情况是：管理工作应尽可能追求短期效益与长期效益、局部效益与全局效益以及经济效益与社会效益的统一。

　　效益高低决定着改革的前途和命运，也是衡量改革是否成功的基本标准。由于种种原因，我国的财政管理工作和其他方面的经济管理工作中还存在着不讲效益和效益不高的问题，在政治体制和经济体制方面还存在着一些阻碍生产力发展的因素。改革的目的就是为了解决这些问题，为生产力的发展开辟道路。为保证改革的顺利进行，保证改革得到最广泛的支持，改革必须首先取得成效，这既是顺利进行改革的前提，也是继续进行改革的条件；而改革的成效，总是要通过各种管理活动的效益体现出来。从微观层次看，管理效益最终决定着一个地区、部门和企业的兴衰存亡。

　　从我国实际情况来看，提高效益的根本途径在于加强和改进管理。长期以来，我们走过的是一条粗放型的经济发展道路，片面强调速度，强调投入；不重质量，不重效益。直到今天，"高速度、低效益"问题仍然十分突出，这是一条没有前途和出路的发展道路。据预测，如果能实现现代化的科学管理，即使不增加人员、设备和资金，我国的国有企业的经济效益也会在现有基础上提高一倍。

　　多年来，我国的财政管理工作特别是基层的财政管理工作的重心，一直放在收入上。重收人轻支出、重投入轻效益的倾向普遍存在，已经不能适应深化改革和振兴财政的需要。从财税部门的职责分工来看，税务部门已从财政部门中分出去，相对独立地专司税收征管工作。因此，财政部门集中主要精力抓好支出管理，已成为自己义不容辞的责任。不仅如此，在政府间支出格局中，目前地方财政支出已占国家财政支出的大头，而且随着地方政府作用的扩大和中央对地方的财政转移支付力度的加大，地方财政支出比重还可能进一步提高。在这种背景下，加强地方财政支出管理，努力提高财政支出效益，对于推动地方经济和社会发展，对于深入开展反腐倡廉活动，对于带动整个财政管理水平的提高，都具有重大意义。

　　振兴财政的根本出路在于提高效益。当前财政领域中的最大问题是财政效益低下。财政效益是指在财政活动中的投入（所失）与产出（所得）的对比关系，它体现在收入、支出、预算和与之相关的所有其他财政活动的方方面面，贯穿于财政工作的始终，而核心是财政资金的使用效益。一方面，中国是个财政资源十分紧缺的国家，中央财政和各级地方财政都面临十分困难的境地，中央财政尚有大额的赤字，地方财政中许多地方连正常的工资发放和机构运转都难以保证，因此，中央和地方都面临着振兴财政、摆脱财政困境的艰巨任务；另一方面，财政工作中忽视效益。不讲效益，效益低下的问题仍然相当普遍。这种反差表明，加强和改进财政管理、努力提高财政效益仍然有着巨大的潜力；要从根本上振兴财政，最终只能通过加强和改革财政管理，努力提高财政效益。

　　三、抓管理促效益的好典型

　　近年来，各级领导和财政部门在加强财政管理与监督上做了大量的工作，在增收节支促进财政平衡、规范省以下财政管理体制、横向调节地区财力、加强财政扶贫工作和财政周转金管理等许多方面，都积累了不少好的经验，树立了好的典型，为"管理出效益"提供了生动的例证。其中，山东、安徽、湖南等省围绕增收节支、促进平衡进行了一系列有益的探索，取得了显著的成效，其成功的做法和经验对其他地区具有重要的意义。

　　（一）山东加强财政管理，连续十年实现全省财政平衡

　　从1988年开始，山东省确立了以生财为中心的理财思想，一切收支活动都围绕经济建设这个中心进行，注重把握好生财、聚财和用财的关系，致力于旨在促进财政平衡的激励机制和约束机制建设。到1996年，实现了自1987年以来的连续第10个年份的财政平衡，当年财政结余1.97亿元，并且彻底消化了历史滚存赤字，全省139个县（市区）全部实现了财政收支平衡；粮食财务自1991年以来不仅没有增加新挂帐，而且消化老挂帐16.01亿元，占挂帐总额的72.84%，其中已有7个市地全部消化了历史挂帐。这不仅为财政发展走向良性循环打下了基础，而且对促进经济持续、快速发展起到了重要作用。

　　（二）安徽加强财政管理，财政运行步入良性循环的轨道

　　长期以来，由于经济基础薄弱和理财思路上的偏差，安徽财政一直处于困难境地。进入90年代以后，全省财政仍有大额赤字，制约了全省社会经济和社会事业的发展。从1993年开始，在省委、省政府的领导下，全省各级财政部门以进行各项改革为契机，以转变理财观念为突破口，在确保财政收入持续稳定增长的同时，把加强财政管理作为财政工作的重点来抓，采取了一系列行之有效的措施，逐年消化历史滚存赤字，到1996年，终于告别长达15年的赤字财政历史，成为全国财政收入增长最快的省份之一，财政状况自此发生明显变化，财政运行开始步入良性循环的轨道。