财政税收论文：关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（下）

 四、农村公共财政体制建设的政策建议

　　农村公共财政体制建设是我国农村公共服务体系建设中重要部分，也解决"三农"问题的重要措施之一。目前，农村财政管理中的主要矛盾在于政府对农村公共事业的投入有限，农民承担了一部分公共产品的供给成本。农村公共产品供给体制改革应由"依靠农民自身"转向"以政府为主"的模式，并通过补偿性供给等方式，着重加强对农村义务教育、医疗卫生和基础设施领域的投入，伴之以降低农民负担的政策措施。与此同时，还应积极探索建立针对农村公共财政的转移支付框架体系，以改善基层财政的状况。

　　（一）加快对现有的财政体制改革

　　一是要按照公共财政的要求，实行城乡财政统筹。要按照国民待遇原则和政治平等原则，从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革。使城乡居民的税收权利和义务平等，消除不应由农民承担的税负份额，使农民享受到应有的国民待遇。在取消农业税的同时，积极推行财政支出体制改革，彻底改变重城市、轻农村的支出政策，将目前"一事一议"中的建设内容统统纳入财政预算，以切实发挥财政的社会再分配功能，使城乡居民得到大体均等的公共服务。

　　二是要进一步理顺财政层级管理和分配关系。在目前的分税制下，各级政府为了保障各自的财政收入，不得不采取"向下移位"的策略，尽可能从下级财政抽取更多资金，这势必从制度上造成基层财政特别是乡镇的可支配财政减少，使乡镇财力在农村税费改革的情况下雪上加霜、捉襟见肘。要改变这种状况，一方面是要减少财政预算层级，在继续推行和深化乡财县管、县财省管的基础上，最终将目前在省以下实行的四级预算精简为省、县两级预算。另一方面就是在事权与财权相统一的前提下，进一步分清各级财政的支出范围，特别是要改变目前县乡财政承担过多、过重的局面，将九年制义务教育、民兵训练等效益外溢性较强的支出由省以上财政承担。

　　三是要加大对县、乡财政转移支付的力度，增加县、乡的可用财力，确保农村经济社会的良性发展。

　　（二）进一步稳妥推进农村基层政权改革，降低公共管理成本

　　目前，我国从中央到乡镇共有五级政府、五级预算，而一般国家政府层级多为三级。行政层级过多，既影响了政府决策和办事效率，又增加了政府管理和运行的成本，成为长期以来农民负担屡减不轻、财政愈显窘迫的重要原因。现实情况是：一方面"人头费"成为农村基层公共财政支出的一个主要项目；另一方面乡镇政府行政体制运行效率低下。一些地方"办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的钱"。农村财政体制改革要与政治体制改革结合起来，精简乡镇政府机构，转变乡镇政府职能。要按照"小政府、大服务"的目标模式，对乡镇政府进行大胆改造。从近期看来，可操作的措施为：大规模地撤并乡镇。现在的乡镇是建立在小农经济基础之上的，管辖范围是在一个集市的范围内（其半径为一天之内可以步行来回），但在今天交通发达的情况下，乡镇政权管辖范围就明显的太小了，公共管理成本太高。因此，可以根据实际情况，扩大乡镇政权的管辖范围，裁并一些乡镇，也就减少了机构，精简了人员，降低了农村公共财政的支出。虽然，这方面已进行了政府机构改革，但与实践的需要相比远不够彻底。要加快行政体制改革，最重要的是要加快乡镇政府的改革。就其近期目标而言，就是要建立起有效地领导和管理辖区内各项事务的有活力、有权威的管理组织，其中特别是要根据乡镇管理组织所扮演的角色和承担职能，设立并决定相应的机构，要"因事设置"，而不强求"上下对口"，同时，严格控制机构和人员的规模；就其长远目标来说，则是要撤销乡镇政府，推行乡镇自治，或将乡镇政府变为县级政府的派出机构。其主要职能就是协调民事纠纷、宣传落实国家的政策、承办上级政府的委托事宜，其编制、人员、经费由县政府掌握，政府要办的事由县财政统一纳入预算。同时将现有乡镇及其站所承担的职能交给社会中介组织，或者将相关站所直接改组为社会中介组织及行业协会，将乡镇机关中年富力强的人员充实到条条管理的工商、税务、公安等执法部门。组建农民协会等行业协会、专业协会，提高农民的组织化程度，为农业的市场化和农村经济的发展提供必不可少的市场组织保障。另外，根据"虚市强县"的原则，在先行"县财省管"的基础上，实行省直接管县。这样，通过减少行政层级，就可以大幅度降低行政成本，并最大限度地强化县级政府和财政的功能，促进县域经济社会发展，为实现城乡统筹提供体制保障。如在推进机构改革方面可以：

　　1 扩大规模。将乡镇划分为三类进行调整。第一类是县城所在地，可撤销乡镇政府，改为街道办事处。第二类是工商业较为发达，政府功能能有效发挥的中心集镇（建制镇），可维持现行建制不变，但行政职能、机构设置、人员编制等要作调整。其他乡镇作为第三类，可相对合并，扩大规模，逐步过渡到建制镇，也可直接改为县级政府派出机构。在扩大乡镇规模的同时，村级规模作相应调整。

　　2 转变政府职能。乡镇应弱化经济管理职能，强化社会管理和公共服务职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来。

　　3 科学设置机构。总结宣城市推行的"主官合一，减少副职"的改革经验，打破部门界限，科学设置乡镇机构。建议乡镇设置2-3个办公室，各办公室内配备办事员或助理员等职位。减少党委副职，党政交叉兼职，分工不再重叠。乡镇事业单位，要按照公益性职能和经营性职能分开的原则，对各类事业站所进行全面整合，相近或重复设置的合并，能撤销的坚决撤销，经营性事业单位逐步推向市场，在乡镇取消自收自支事业单位。在乡镇机构改革的同时，县级机构也要作相应调整。可按照产业类别设置专门委员会，下辖若干个专业局，减少扯皮，提高效率。

　　4 核减编制，妥善安置分流人员。根据乡镇社会经济发展、人口和面积规模，以及机构设置和职能，由省政府对乡镇编制实行总量控制。每个乡镇行政编制可控制在15-20人以内，事业编制可控制在10-15人。对乡镇富余人员，一是通过考试、竞争上岗等方式，充实到教师和政法队伍。二是除愿意自谋职业和达到一定工龄提前退休的分流人员外，其他分流人员一律由财政养起来，发基本工资，以减少改革引起的振动，保持社会的稳定。村干部的配备，应按照交叉兼职、减少人数、提高待遇的原则，村"两委"人数控制在3-5人以内。

　　（三）着力化解乡村债务，建立化债和控债新机制

　　一是要认真清理核实，摸清底数，分类化解债务。对无本生利、虚列债务的采取挤水化债；对以乡村的名义为企业贷款形成的债务，根据"谁受益、谁负担"的原则，划转由企业偿还；对确系用于集体生产公益事业的合理开支，可用集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠逐步偿还；关停的企业以拍卖闲置资产等形式偿还债务；以债权和债务互抵化解部分债务。

　　二是加大乡村债权清偿力度，疏通债务化解渠道。对农业税和农业特产税尾欠的，要严格依照税法规定追征，以保证基层财政收入和税法的严肃性；对村提留尾欠，则根据数额大小和农民实际承受能力，分年度、有计划地进行清收。在清偿旧债的同时，还要通过规范基层政府行为、精兵简政、强化乡村财务监督机制、建立乡村债务全程跟踪责任制等手段，防范新债发生。

　　当前，重要的是要采取最严格的措施，控制新债的发生。一是规范借款行为，杜绝乡镇直接介入办企业、引项目等具体的经济事务。招商引资应主要依托县级工业园区，不应每个乡镇都要定指标、压任务，大规模地进行；二是改进项目投资制度。政府在乡村投资举办项目或工程，除国家明确规定外，不得要求乡村提供配套资金，不再以有偿资金等方式支持乡村发展生产、生活条件；三是制定科学的政绩考核和严格的责任追究制度。自上而下清理考核指标、责任状和"一票否决"，建立切合实际的科学的激励机制。实行乡镇主要领导干部任期、离任审计制度，村主要干部任期、卸任审计制度，防止前任"政绩"变为后任的包袱和群众的负担；四是统一发放县乡干部工资。将乡镇干部工资收归县里发放，实现县乡干部待遇统一，根绝因拖欠工资而新增债务的现象。

　　（四）建立健全对农村基层财政的转移支付体系

　　1 在实现城乡统一税制的过程中，取消农业税，这减轻了农民负担，但也会随之造成政府财政收入的减少。从中央财政的角度来看，由于农业税在中央财政收入占的比重很小，减免乃至取消农业税对中央财政并无大碍。但是，从全国大部分县乡一级，尤其是欠发达的农业大省安徽省的农村公共财政来看，农业税是其收入的重要来源，加上目前农村公共财政困难的现实，需要加大中央对省和省以下相应的转移支付力度。目前中央对省的转移支付制度正在逐渐向规范化的目标靠近，亟待解决的问题是：进一步加大中央对贫穷地区的财政转移支付力度；如何完善省级财政对县的转移支付办法。1994年分税制改革的总体趋势是财力层层向上集中，基层财政财力相对越来越少。农村税费改革后，受冲击最大的恰恰还是农村公共财政，尤其是农业占主要地位的中西部省区更为突出。因此，有必要通过中央、地方事权的重新界定，扩大转移支付的范围，增加转移支付的数量，建立针对农村基层政府的转移支付框架，促进地区间的均衡发展。鉴于我国各地区差距过大和中央财政的财力有限等现实约束条件的存在，现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的现实优化途径。所谓的分类实施，就是把政府各项公共产品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序；所谓分步实现，则是把各类公共产品与服务的均等化发展过程，从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。

　　一是从转移支付的基本模式选择来看，先完善纵向财政平衡形式，再逐步向纵横交错的财政平衡形式转化。先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款。按人均相关因素计算后，以县为单位，由中央或省财政通过拨款方式弥补缺口。在具体操作中，可以分情况有所侧重：东部地区由于农村相对发达，收支缺口小，可由省级、本级财政自行安排；中西部省会大城市、地级市城区也不纳入中央转移支付；中西部地区农业县和贫困县统一划入中央转移支付范围，根据因素法确定转移支付数额。继而， 随着我国分税制财政管理体制的不断完善，逐步向以纵向为主、纵横交错的财政平衡形式转变，实现县（市）间的横向转移支付，将经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定比例补助给落后地区，这样既防止两极分化，又防止鞭打快牛。

　　二是从农村公共产品与服务的选择来看，首先确保农村基层政权运转、义务教育和基本生存环境这一最低标准与要求的实现。中央政府在农村税费改革中提出"三个确保"，即，确保农民负担明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要。我们认为还要加上第四个确保，即确保基本生存环境正在日趋恶化贫困地区的人畜饮水等问题。而这则必须依靠中央政府和省级政府对县乡基层政府的适量转移支付资金的支持。在此基础上，再不断提高农村公共产品与服务的水平，不断缩小其与城市之间的差距，直至最终消除城乡差别，使城乡公共产品与服务水平实现均等化。

　　2 完善粮食生产补贴制度。粮食补贴直补农民是一项系统的民心工程，对于增加种粮农民收入，提高农业抵御市场风险能力，有着重要的意义。但是，这项工程涉及面广，情况复杂，补贴方式及标准、范围的确定都存在着较大的操作难度，需要有一套科学、合理的方法。从2004年开始，根据中央的要求，在粮食主产区，实行了粮食直接补贴到农户的政策，这对于减少中间环节，保证补贴资金的专用，有着重要的作用，深得广大农民的拥护。但在实施过程中，仍然还有许多值得完善的地方：

　　（1）资金来源问题。财政部要求，从2004年开始。用三年时间，使用于农民的直接资金占到粮食风险基金总规模的一半，这就存在一个资金来源的问题。而现行政策下，粮食风险基金几乎都用在粮食企业现有库存、粮食的储存费用和利息补贴以及粮食促销上，这方面的资金本身就存在一定的缺口。因此，靠现有的粮食风险基金包干资金直补农民，近期就会对粮食流通体制的改革，国家粮食战略储备，产生一些负面影响。因此，直补资金来源问题将成为直补改革的瓶颈。要解决这一问题，中央应给予必要的政策倾斜，重点保证用于粮食主产区。如果不能做到统筹调整和安排直补资金，国家应允许主产区通过借款解决直补资金问题。

　　（2）补贴资金发放方式问题。改进目前农业补贴发放方式，由基层财政部门在银行设立农民补贴、减免个人专户，将补贴款项直接拨入到农户个人补贴专户。这样做有很多好处：补贴通过财政拨入的方式直接作用于农户，中间环节少，操作程序规范、透明，不容易产生挪用、浪费等问题；补贴效率高，有利于发挥财政职能作用，强化政策约束力，排除隐蔽和人为因素造成的流失，使财政对农业的补贴和减免发放程序透明化、制度化。2003年，安徽在总结来安县、天长市粮改试点经验基础上，在全省粮食补贴方式改革试点，将原来通过流通环节对农民的间接补贴改为对农民的直接补贴。安徽省财政厅会同有关部门精心制订并实施改革方案，向农民发放粮食补贴款6.27亿元，惠及4600多万农民，受到了广大农民的普遍欢迎。

　　（五）要尽快实现城乡税制的统一

　　随着土地资源税、所得税和增殖税等税种的完善以及取消农业税后，需要按照构建公共财政框架的要求，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位。在取消农业税后，可以将农业生产所得也纳入个人所得税的征税对象。我国农民目前的收入水平普遍偏低，绝大多数农民的收入都在个人所得税的免征额之下，而不必缴纳个人所得税，只有规模化经营、收入较高的农业生产者才承担税负。此外，我国还应考虑扩大增值税的征收范围，将农产品纳入增值税体系。这样不仅可以解决增值税抵扣链条中断所带来的征管难度大的问题，而且还有利于规范税制，还可节约征税成本。由于我国目前农业的生产规模和交易规模都普遍偏小，农业所得税和增值税的征管比较困难。这方面可以借鉴国外较为成熟的优惠措施和简化管理办法。在建立城乡统一税制的过程中，农业税负的确定，不应根据以往的农业税收水平确定，而应当参考农业的实际平均利润率和农民的实际平均收入水平来确定。

　　（六）改革现有公共产品的供给体制

　　农村私人产品对农村公共产品的依赖性决定了农村经济发展、农民收入的提高都有赖于农村公共产品的有效供给。为真正实现城乡统筹发展，我国农村公共产品供给体制应尽快由"依靠农民自身"转向"以政府为主"的模式。通过加快对农村公共产品的补偿性供给，来促进农村经济发展，缩小日益扩大的城乡差距。具体而言，这需要从以下几个方面着手：

　　1 明确中央与地方各级政府在农村公共产品供给中的职责。农村社区在我国行政区划中处于基础地位，这决定了乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共产品都有覆盖到农村的可能，农村公共产品具有多层次性。因此，我国农村公共产品供给体制是从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制，其中，县乡政府作为国家财政体系的基础，直接为农村社区的居民提供各类公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，也就决定了作为供给主体的各级次政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如计划生育、民兵训练、救灾救济、优抚安置、社会福利、环境保护、大型农业基础设施建设等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出则应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内基础设施等方面的支出。