财政税收论文：“十二五”期间财政政策取向与税制改革

 　摘要：中国宏观政策从"双松"转为"一松一紧"。目前的财政政策要和以后扩张性政策的淡出相衔接。中央"十二五"规划提出五个坚持：坚持是把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向；坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑；坚持把保障和改善民生，作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；坚持把建设资源节约型和环境友好型社会结合起来，作为加快发展方式转变的重要着力点；坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。
　　关键词："十二五"规划；经济发展；宏观政策；财政政策
　　
　　党中央在"十二五"规划建议中强调了科学发展观的主题，其主线是加快发展方式转变。从短期到中长期的衔接来考虑，这种发展方式转变还是先要回到当前政策框架的讨论。目前这个政策框架已经从前两年宏观政策的"双松"转为"一松一紧"，货币政策已明确地回归稳健。这一段时间可能大家都很注意，货币政策频频采取具体动作，在几次提高存款准备金率以外还有几次加息，已进入加息通道是非常明显的。按照我们过去的调控经验，进入经济的相对高涨期之后，延续的时间至少是三到五年，所以做一个粗略的前瞻，我们这次的加息通道可能运行三到五年的时间，不会在很短的时间内转入另外一个相对低迷期。
　　当然这只是在排除了重大不确定因素之后才这么说。这种不确定因素我们始终要提防。所谓世界经济还会第二次探底，最近的风声越来越淡化，对于二次探底的忧虑现在已经没有人提起，从概率上来说这种可能性不敢说绝对没有，但应该说在一般的判断中是越来越低了。一个是欧洲方面虽然还不断有紧张的消息传出来，但是毕竟在危机以后，欧盟框架下的救助模式已经相对清晰，德国和法国虽然碰到种种问题，但是似乎没有特别严重的问题，如果在欧洲方面有些什么必须由这两个比较强的经济体出手去救的话，他们磋商和犹豫的时间不会像面临希腊问题那么长了，所以总体对于欧元区而言，保持现在欧洲货币同盟继续运行，共同探索进一步渡过经济复苏阶段，这方面的概率是在上升的。
　　美国方面两次量化宽松之后，尚没有出现像有些经济学家比如说林毅夫教授所担忧的造成整个经济通胀后再伴随滞胀带来二次探底的情况，现在这方面的苗头不明显。对美国经济今年一般的预计是相对乐观，对于美元走势认为年内还会走强，而不是有些人预计那样美元在今年继续走低。当然中长期美元的走低可能是一个趋势。一般的分析判断认为美国现在经济复苏的趋势进一步明显。
　　中国如果说外部不出现特别重大的意外事件，我们自己运行的不确定性是在减少的。我们也已经有宏观调控方面比较多的经验积累。上世纪90年代以后，中国建立市场经济框架，从小平同志南巡开始，宏观调控越来越有把握地，不会出现指导思想重大失误。我们的调控更多的是顺应经济运行的自然节律约束，有相对高涨，有相对低迷的交替。1992年邓小平南巡后，93、94年迅速出现经济热潮，增长速度很高，CPI当时在94年是24提高至24％，一直演变到97年，差不多五年的高涨阶段；97年下半年亚洲金融危机冲击来临，表现为中国经济往下坠的时候是，在98年一季度以后，我们开始进入一个相对低迷期；98年一直演变到03年的非典冲击，那个阶段国民经济运行"七上八下"，也是大概五年的时间；而成功抵御非典之后，03年全年GDP增长速度站到两位数，标志着我们进入了一个相对高涨的阶段；从04、05、06、07年一直演变到08年上半年，都是按照这个状态运行，到07年的时候，CPI升到了8％，增长速度达到了13％，中央当时非常强调"两防"，是要往下压经济的热度。但是08年下半年，世界金融危机冲击在中国的负面影响明显表现出来，到了秋天之后，经过紧锣密鼓的一段研讨，中央下了决心，在国务院常务会议上宣布政策转型，进入宏观两大政策同时扩张的"双松"框架，以应对运行中新的相对低迷期。
　　但是这次相对低迷期只有两年多一点的时间，我们就再次进入相对高涨期。这个高涨期如果没有特别大的变故的话，总体上会走三五年。目前很粗线条地往前看，货币政策在加息通道上保持它的基本形态，财政政策目前仍然还带有扩张性的"积极"特征并会审慎处理它的"淡出"和转型。为什么财政政策还要积极，为什么要在双松后，不一下子变成双紧而变化为一松一紧?基本的理由可以列举四条：
　　一个是四万亿元的政府投资项目需要后续的配套资金的投入。四万亿里的项目大概有15,000亿是铁路、公路、机场、电网等基础设施建设，有1万亿是灾后重建，还有4,800亿是棚户区改造和保障房建设、安居工程建设等等。以棚户区改造作为一个例子，来看看会产生什么样的后续资金要求：棚户区改造搞完以后，低收入阶层的这些家庭住进了多层的楼房，其后会马上产生一个投资需要，就是这个社区乃至整个地方政府辖区、整个城市内，供热供暖体系要升级换代，要投入资金来改造。另外一笔必须要花的钱就是这些低收入住进楼房以后，能享受供热供暖，但是他们付不起取暖费，需要政府给他们补贴。这是一个小例子，说明四万亿的项目全覆盖以后，后续资金的配套是有必要的，这个阶段上要注意解决好衔接的问题。
　　第二个是改进民生显然还有很多资金投入要求。保障房建设是一个很典型的事情，中央特别看重，上一年度建580万套，今年呢，李克强副总理把话说得非常斩钉截铁：硬任务是1千万套。什么叫硬任务?就是必须要完成。而且现在也已切块下达了任务，北京20万套，云南38万套，河北40万套等等。这些建设显然起到很重要的引导拉动作用。还有大家很关心的新医改，前两年内已启动，是很重要的民生工程，但是三年左右的时间要投入的资金粗略计算一下需要8,500亿，而现在按照王军副部长的说法，需要的资金要在万亿元以上。当然这个要跟阶段的法律前景一块考虑，新医改目标是要形成一个覆盖全体社会成员的保障体系，并且既有硬件投入，也有软件的投入，包括人员培训，也包括医院基础设施建设和设备购置等等。面对民生需要，财政资金也应继续保持一定的积极色彩，来延续覆盖新医改等重大事项。
　　第三，是中国经济生活明显出现了一些新的瓶颈制约，比如说交通基础设施，在北京都有直接的感受。金融危机之后首都公路交通体系出现了非常严重的威胁，最典型的是八达岭高速频繁出现拥堵，在去年第四季度最长的一次是堵了九天，堵出去了几百公里。这条路经过了几省联合协调努力做好交通疏导工作，最近可能稍微好一点，但是显然需要赶快安排大手笔的建设打通复线，诸如此类的事情需要有关部门组织专家尽快形成方案，尽快完成审批，尽快投入人力物力财力，没有别的选择，这是跟时间赛跑。再看北京的市内，首都现在被人称之为"首堵"，不得已北京市政府已宣布了制堵方案，引起很多的不满和批评，因为现在行政手段色彩非常浓，限购、限号、限入，三限并举，已经采取这种极端的措施，但是就解决问题了吗?真正的治本之路在哪?必须下决心赶快优化北京的轨道交通网的规划方案，尽快建成像纽约、东京那样的轨道交通网，四通八达，全面覆盖，形成足够的基础设施，使一个行人在中心区无论处于任何位置，向任何方向走，几百米之内一定要碰到一个地铁的出入口。中心区的地铁网与周边的轻轨、路面上的城轨交通还要直接、便捷衔接。这个境界达到以后，机动车继续增加就没有威胁，就像纽约汽车保有率比北京高得多，但是人们在一般情况下，会把机动车停在中心区周边的停车场里，然后很便捷地进入轨道交通系统，这样准时、安全、少污染、少烦恼，到达自己的目的地。
　　随着经济社会的发展，人民生活质量提高，越来越多的人愿意购买机动车，这个事情应尽可能不施加那么多行政限制，努力处理为跟整个公共交通体系运转并行不悖。很显然，政府要做的事情，一个是赶快优化地铁的规划设计，加快轨道交通网建设再不能犹豫了。另外，要赶快配套建设各种各样，必要的停车场，特别是交通枢纽地带，中心区周边的平价停车场。北京前一段时间已经宣布有八条线路在加快建设，后面跟着的必然是财政资金的支持，虽然财政资金没有能力大包大揽，但是财政资金在里面要起到非常主导的拉动作用，政府资金进去以后再拉动民间资本。所以财政政策不能一下子稳健，还要适当保持它的积极姿态。
　　第四是现阶段我国物价上涨问题带有明显的结构性特征。从前几年，也包括这几个月的数据看，其中有75％-80％的涨价因素来自于食品，另外10％-17％的涨价因素来自房价，其他千百种商品的涨价因素只占8％-10％。这一延续了较长时间的结构性特征带给我们的启示是什么呢?就是除了运用货币政策收缩流动性总量外，还需要有针对性地增加有效供给，这就需要财政政策发力，也就是看准增加有效供给的环节，把资金用出去来达到供给管理的效果。首先是进一步调动农民种粮和多种经营的积极性，给农民更清晰的收入预期和政策支持力度的强化。另外财政资金还可以调动国家可控的物资储备作市场的"平准"，比如将猪肉投入市场去平抑猪肉价格。另外一个当下财政要做的事情，就是要投入资金加快棚户区改造、廉租房建设以及公租房建设。这里面特别有意义的是公租房建设。比如大学毕业生、年轻白领，他们有住房需求，但不是廉租房的供给对象，过去不得已要涌入商品房市场的低端，即使勉强把房子买到手，也要当"房奴"，很痛苦。而有了公租房，这些人可以非常安稳、整洁、体面地住进新居，很有保障地在里面，可以按照自己的意愿装修，结婚，生孩子，过日子。这类有效供给都需要财政政策的支持。当然，政府不能够大包大揽，但必须出一部分钱，拉动社会资金，包括商业性的贷款进入这一领域。这件事也会产生抑制CPI中房价因素上冲的作用。
　　说到财政政策当前继续积极的基本特征，会有人问这个特征还要保持多久呢?我们知道，2011年安排的财政赤字是9,000亿元，虽然看起来不小，但上一年即2010年财政赤字的实际规模也就是9,000亿左右。2010年度GDP增速在10％以上，但2011年财政赤字仍然是9,000亿的安排，这说明，虽然同样是积极，但没有在积极程度上面加码。
　　从另外一个意义上来说，目前的财政政策也要和以后扩张性政策的淡出相衔接。如果做一个展望，最大的可能性就是在经济相对高涨运行的过程中，会看到财政政策包含着淡出的安排。当然，到了一定的时点，官方才会有明确的态度，做出财政政策转型的表述。
　　这样一个过程，与我们应对亚洲金融危机后的政策演进是相类似的。当然，在演变过程中，显然还有很多相机抉择的因素需要考虑。最近一段时间，货币政策方面频频出手，而财政政策更重要是要优化结构。结构优化的重点显然是配合中央特别强调的加快发展方式转变和改进民生，这里面有许多事情需要再加大投入，同时还要配合机制创新与转变。
　　关于地方融资平台，大家很关心。我国公共部门负债和GDP相对比，名义指标上是相当低的，不到20％，但是中国有天文数字的地方政府负债，现在正在加强地方政府融资平台的管理。把相关的信息合在一起要特别注意两个数量信息。去年6月底按照银监会公布的数据--这个数据仍然是目前中国最权威的数据，地方融资平台合计的贷款金额为7.66万亿。再加上地方融资平台还有的一些项目债、公司债等等，我国地方政府隐性负债合在一起的总体规模应该是在8万亿或者是8万亿出头，相当于GDP的20％或者是20％多一点。再加上另外一些因素，如政策性银行和金融机构发行的金融债，中国公共部门负债率现在应该不超过50％或者是在50％上下，而欧盟国家设置的预警线是60％，我们显然是处在安全区域。世界金融危机冲击以来，欧盟的这个预警线已失守，但是我们现在有把握控制在50％以内，因为以后的发展趋势是地方融资平台会得到相对有效控制，不会再让它负债规模与GDP相比再继续上升，所以实施积极的财政政策是有安全把握的。
　　如果说有了这样一个经济宏观调控框架，今年总体来说仍然值得注重贯彻"好字当头"的要求。我们的决策层没有提出年度增长速度的更高目标，仍然只提8％，在这种情况下，业界更关注的是价格走势。如果是在物价温和上升(通胀)和负数(就是带有通缩特征)这两者之间做选择的话，可能大家更倾向于选择温和通胀的状态，这个时候企业生产经营好做，市场比较活跃。其实宏观上也是这样，在3％或者是4％以下的物价上涨幅度，带有温和特征，其实是经济运行最好的状态。国际上一般认为4％以下的通胀就是温和通胀，是可接受的，这时就业方面的状态比较好，失业压力很小，社会相对来说比较安定。